根治公路收费“三乱”需走出“双轨制”

　　近来关于公路“三乱”的讨论颇多，但均未谈及收费公路“双轨制”和公共利益地方化的问题，笔者在此补充一下。

　　第一，收费公路“双轨制”运行，收费公路商品属性和公益属性矛盾。收费公路有商品的属性，也有公益的属性，而且公益属性重于商品属性，所以经济学家认为修路是政府职责。在我国，收费公路分为政府收费还贷公路和经营性收费公路两种，理想的状态是政府收费还贷公路承担公益性职能，经营性收费公路承担商品性职能，两者在看起来相互独立的两条轨道上运行。但地方政府部门出于利益考虑，在政府收费还贷公路收费期限截止前，将其转让出去成为经营性收费公路，完成属性转变即可收费。可见，良好的设计在实际运作中行不通，收费公路的商品属性越来越强大，公益属性成了少数特权车的福利。

　　第二，投资体制刺激地方投资，公共利益地方化。现行公路投资体制是上级单位对下级单位实行“计划+补助”的模式，投资越多，补助越多。而且修建公路能够显示政绩，短期内建成高速公路能显著提升当下GDP和未来物流、人流的效率，在一定程度上刺激了地方政府投资热情，也造成了决策不科学等问题。现行投资体制对民间资本和外资进入公路设置较高门槛，私营投资没有发挥应有作用，当然也就为一股独大的国有资本减少了竞争压力。国有资本与政府的特殊关系，也使得收费问题难以解决。

　　第三，中外公路收费本质迥异，标准亦不可类比。不少论证公路特别是高等级公路收通行费合理的文章中提到，现在世界上有包括美国、日本、法国等60多个国家采用收费公路政策。这是事实，但没有比较分析中外收费公路比重、收费目的和用途。事实上，全世界收费公路占公路总里程的比重不足1%，发达国家不收费的高速路占主体，如美国大部分公路是免费的，德国只对大卡车收费。国外的公路收费主要是为了缓解拥堵或筹集养路费，而不是筹集建设资金。何况中国的车辆通行费远高于世界其他国家。公路建设中将“贷款修路，缴费还贷”作为主流模式甚至唯一模式的比较罕见，因为公路的过度经营最终一定会戕害其公益性。

　　对此问题，笔者建议：一是取消双轨制模式，收费还贷公路的债务由财政逐年解决，不另外收取通行费。将经营性收费公路严格限制在少数主干线和快速道路，收费严格用于还贷，并定期公布收费结构和到期时限。二是在国家财政收入居世界第二的情况下(2010年全国财政收入超8万亿元)，对道路这种基础公共服务，借鉴美国联邦政府在公路建设中负责90%经费的做法，该由政府出资的公路建设实行中央财政负责制，不再延续“计划+补助”的刺激地方投资冲动模式。三是在核定收费标准时要综合考虑投资者利益、车流量变动、政府财力和消费者承受能力，对收费标准实行动态管理，并完善收费标准调整原则。收费公路可以改变当前直接对车辆收取通行费的单一方式，实施“影子收费”——— 根据使用情况给予投资者一定的补贴，而不向使用者直接收费，这一模式已在英国、芬兰、西班牙等国家实行。(孙宝强)