个税改革,仅是提高起征点吗？

　　编者按 《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十二个五年规划的建议》明确提出，要研究制定收入分配改革方案，努力扭转收入差距扩大趋势。而推进个税改革无疑是调节收入分配差距的重要举措。一段时间以来，有关个税改革的讨论屡见报端，尤其在衣食住行许多领域都在涨价的当前，改革个税制度的呼声愈加强烈。讨论的方案有很多种，主流的方案是“减少级次，调整级距”，也有人说应提高个税起征点。但怎样的改革方案更适合中国？更能让纳税人满意？这需要汇聚民意，科学决策。

　　春节上班第一天，周立华就收到了工资条：“又扣了这么多的税，现在吃的住的这么贵，税怎么不跟着降呢？”

　　国家统计局最新数据显示，1月CPI同比上涨4.9%，其中，食品类价格同比上涨10.3%，居住类价格同比上涨6.8%。面对通胀的压力，很多人不得不精打细算地过日子。许多中低收入者普遍感到，缓慢前行的工资收入已追不上物价上涨的步伐。“十二五”规划建议的核心内容是从“国强”到“民富”的转变。而科学推进个税制度改革，减轻中低收入者的负担，已成为经济发展成果更多惠及普通民众的必然要求。

　　先算账，再征税

　　北京男孩蒋勇，是某单位的部门业务主管。他向记者展示的工资单显示：现有工资扣除公积金、养老金、失业医疗保险等后有12000多元，需交个税1800多元。每月领到手里的收入有1万元。独自住在父母赠予的一套两居室里，生活轻松而惬意。

　　与他职务相当的办公室同事小吉可没那么潇洒。虽说挣得差不多，但几年前按揭的一套商品房每月光月供就得6000多元，加上小孩每月托儿费2000多元和寄给外地父母的1000元，剩下的自己可以随意支配的钱并不多。由此他也常常跟蒋勇自嘲，称两人是“同薪不同命”。

　　现行个税，实行的是分类所得税制，对包括工薪所得、个体工商户生产经营所得、劳务报酬所得在内的11个征税项目采取不同的计征办法，适用不同的税率表格。

　　这样的税制安排格局，最大的优点是便于征管，可以从源头征税，有助于防范偷税漏税。但它的缺陷也同样显而易见：一是个人的收入来源是多元化的，而非单一化；二是不同纳税人的负担状况不同，同样的收入经济境遇却可能存在较大差异。

　　在不计算综合收入水平的条件下，分别就个人的每一个单项收入征税，其对收入分配差距所能达到的调节作用自然没能对准实现社会公平的根本目标。

　　要在个税改革上取得突破，路径清晰明了：从分税制逐步转向“综合与分类相结合的个人所得税制”。按中国社科院研究生院财贸经济系主任高培勇的说法——“除一部分以个人存款利息所得为代表的特殊收入项目继续实行分类所得税外，将其余的收入统统纳入综合税制的覆盖范围。以此为契机，整体构建一个新的现代个人所得税格局”。

　　简单地说，综合所得制税制就是将纳税人一年中各种不同来源的所得综合起来，减去法定减免和扣除项目数额后，就其余额进行征税。这种方式被世界上绝大多数国家所采用。

　　迄今为止，关于个税的调整进展甚微，更未真正触及改革的实质内容。“综合与分类相结合的个人所得税制”可以追溯至“十五”规划。中国的个税改革与国际惯例和国内经济社会发展的现实要求已渐行渐远，其制度缺陷也逐步显现出来。站在“十二五”历史新起点上，改变收入分配不公、贫富差距扩大的诉求日益强烈而迫切地把个人所得税推向改革的十字路口…… 

　　“量体裁衣”更合理

　　林晓在美国犹他州工作，春节期间回国与朋友聚会。他饶有兴趣地谈起了自己一年来的个税清单：夫妻二人家庭年收入为8万美元，育有两个小孩。依据当地相关规定，一个人最低生活费用为5000美元，一家四口就是2万美元，可以在缴税时扣除。同时扣除的还有：一年所交房贷8000美元；一个小孩学费1万多美元；自己接受再教育学费2000美元；再加上法定对纳税人主动纳税给予的1.2万免税额，最后一家人所缴个税仅为4000多美元。

　　如果说将综合概念引入税制改革可以真正体现“量能征税”，那么个人所得税费用的扣除设计无疑关乎要害。

　　对此，国人最熟悉的概念是“起征点”：从1980年起征点第一次在我国出现定为每月800元，到2007年增加至1600元，次年又提高到2000元。多年来，很多人甚至将个税改革等同于起征点的调整。

　　“起征点，其实是扣除额或对扣除额的一种误读。作为扣除额，其最重要的特征，应当是差异化——不同经济境遇的人适用不同的扣除规定，从而体现净所得征税原则。”高培勇表示，在中国，人们之所以习惯于将扣除额误读为起征点，恰是因为，现行个税实行了标准化的扣除额——让不同经济境遇的人适用了统一的扣除标准。在忽略人与人之间的费用开支差异条件下所进行的个税调节，显然有悖于社会公平。

　　家庭生计费用扣除是世界各国个税扣除范围的考虑重点，一般要较充分照顾到不同纳税人家庭状况的差异，使纳税人之间的税负更公平合理。

　　目前，我国仅对个人基本生活保障费用如衣、食、住、行等支出实行定额扣除，而个人赡养、大额教育等民生因素没有被充分考虑进来；同时生计费用的扣除标准较低，不能满足个人社会生活的实际需要。未来我国越来越多一对夫妇供养四个老人、抚养一个小孩的“421”家庭模式迫切需要相关改革来减轻生计维持者的负担。

　　中央财经大学税务学院副院长刘桓认为，所得税费用扣除每年也应进行指数化调整，以消除因通胀因素所造成的所得上涨对收入分配的影响。“而且中国地区发展不平衡，收入差距较大，对物价和生活水准的感觉也不一样。费用扣除有必要在执行中央统一规定的基础上各地‘量体裁衣’，制定适符本地区收入水平和生活水平的扣除政策，要在合理性上下功夫。”

　　低税率 少级距

　　几年前，某装备制造业央企公司进口了一批高端设备。谁知去年在使用过程中却出现故障，企业寻遍国内业内多位技术人才也是无计可施，无奈只好高价请来国外设备生产企业的一位工程师，并很快解决了问题。企业领导有意留住人才，许下高薪。谈判数次之后该工程师也流露出较大兴趣。然而当他意外听说国内要收取45%的个税后，毅然决定回国。

　　按照现行法律，工薪所得，按月征收，适用9级超额累进税率，税率为5%—45%。其中起征点以上不超过500元，以5%税率计；超过10万元的，以45%税率计。1994年以来，我国只进行了费用扣除标准的调整，并未对税率和级数进行调整。

　　刘桓认为，级距过多，不仅增加税制的复杂性，而且增加了中等收入人群的税收负担。他建议要减少税率级次、降低最高一级的税率，扩大低税人群覆盖面。总体目标是达到宽税基、低税率、少级距的国际通行做法。

　　举个例子，月收入2500元和2600元的人，需纳税款分别为25元和35元。显然，过多、过密的级次发挥其应有的调节作用并无多大实际意义。对工薪实行的9级超额累进税率，级次明显过多。

　　月收入2000元至5000元者，需缴纳15%个税，5000元以上者应纳税额则要面对20%的税率。这个层级实际上包含了大多数的中等收入者。中等收入阶层承担了一个国家社会稳定器的作用。从我国长期发展来看，通过适当降低税负积极培育中等收入阶层有利于全民富裕目标的实现。

　　尽管我国需要加强对高收入者收入的调节，但发达国家个税改革的实践证明，税率不宜定得过高。过高的税率会抑制纳税人创造更多财富的积极性，增加高收入者偷逃税的动力，也不利于国家和企业吸纳高端人才，从而损害竞争力。目前我国最高边际税率高达45%，这在发达国家也是少有的。

　　“调节收入分配有多种形式，据测算，投资1亿元开办的公司预计要雇佣人员100个左右，这意味着一部分财富将通过给100多人发工资的形式分配出去；高收入人群往往有更高档的消费，而奢侈品消费要承担更高的消费税。居民收入并非一定要通过把税收上来才发挥作用，在满足政财收入的前提下，能够藏富于民更有利于经济发展。”刘桓指出。

　　收入的矮者怎成了纳税的巨人

　　李先生月薪20万元，以“10万元以上45%的税率”计算，每月需交纳个税74000多元；张先生卖房挣得20万元，以20%契税计算交纳个税4万元；王先生炒股赚取20万元，零税。

　　同样20万元，所交个税却相去甚远。更关键的是，劳动所得的税负明显重于非劳动所得。这种制度安排与调节高收入的要求是相悖的，对以劳动所得为主要收入的纳税人更是有失公允。

　　1981年，我国工薪占个人总收入的70%以上；2010年，这一比例下降到35%以下，但与此同时，工薪所得纳税额占全部个税收入的50%以上，是个税的主要来源。

　　许多人认为，上调起征点可以进一步减轻税负。目前，我国约一半居民的月工薪收入还未达到2000元起征点，如果再次提高起征点，很多低收入群体根本享受不到实惠，政策的普惠程度远远不及前两次，而高收入者受益将远远大于低收入者，个税调节收入差距的作用将被弱化，也有碍于普及社会的纳税意识。

　　财政部科学研究所税收研究室研究员孙钢表示，应该考虑降低税率，扩大纳税群体，而不是一味地要求提高起征点，让更多的人离开纳税群体。“目前低收入群体的最低一档税率是5%，能否考虑最低税率再往下调一调。同时，低税率的间距能不能拉大一些，使得缴纳5%和3%的这个群体增加，这样也可以缓和中低收入纳税人的负担”。

　　由于对不同所得项目采取不同税率和扣除办法，使一些收入来源多的高收入者利用分解收入、多次扣除费用等办法避税，造成所得来源多、综合收入高的纳税人反而不用交税或交较少的税，而所得来源少且收入相对集中的工薪阶层却要多交税的现象。

　　不积跬步，无以至千里

　　从世界范围看，发达国家个税改革普遍经历了由分类所得税制向综合所得税制的转化而日臻完善的过程。从上世纪70年代到现在，日本个税税率结构逐渐简化、最高税率大大降低。目前主要的免税项目和税前扣除项目达20多项。

　　我国改革开放初期确立分类个人所得税制，就是考虑到当时个人收入监控手段落后，个人收入信息掌握不准确的现实。

　　从分类到综合，改革要求的全部条件是复杂而苛刻的，取决于税务机关的征管水平、纳税人的纳税遵从水平、社会税收网络的协作水平等等。个税改革的紧迫形势与基本条件的欠缺成为矛盾症结所在。

　　专家指出，能否适应综合征收改革的要求，关键在两点：一是对个人综合收入的监控能否基本到位，特别是对收入形式多元化的高收入者的监控能否到位；二是对个人费用支出和负担情况能否提供明确有效的信息。

　　刘桓指出，希望依靠人力有限的税务机关核查到每个人的税务信息是不现实的。长效之计还是通过制度设计鼓励纳税申报。“一方面，要从小展开公民自觉纳税意识的教育，改变中国人根深蒂固的被动纳税习惯，提高全社会对纳税的认知认可程度；另一方面，要加强财政支出的透明度，把纳税人的钱用到实处。”

　　中国目前的税收管理水平和纳税文化的发展程度还无法将分类与综合相结合的税制很快建立起来，但不积跬步，无以至千里。只要采取积极有效的措施，择机而动，将基本条件的逐步完善与改革措施的分布启动有机结合起来，或可先行选择个别地区进行试点，种种约束都将被一一克服和扭转。(本报记者 温源 冯蕾)