甚至航道维护和疏浚也遭遇到困境。这位航道局负责人说，维护航道是公益性项目，过去地方政府带着猪肉瓜菜来慰问，现在渔民说影响打鱼要求赔偿，“2004年，某军品三天后要过江，这边渔民堵着不让挖。没办法，层层协调到地方有关部门。地方领导说，稳定和谐是第一要素，还是要给点钱。我们没办法只好掏钱，但预算中没有补偿一说，只能变相为‘慰问’渔民。”为促进地方经济疏浚航道，还要出钱慰问渔民，对此他一直想不通。
这些问题，在他看来，关键在于航运管理部门行政管理级别不高、权威性不够、话语权太小所造成。据本刊记者不完全统计，整个长江干线的行政管理，直接涉及城建、水利、交通、铁路、环保、矿产、农业、渔业、林业等9个部门，间接涉及则多达20个部门。“九龙治江”的直接结果就是，行政管理权过于分散，航务部门的“人微言轻”，也从体制上决定了长江航运难以做到系统性治理。
十年前，就我国航运管理现行体制弊端，原交通部水运司巡视员彭翠红曾撰文直言：
其一，缺乏强有力的检查监督机制。在国内航运方面，各级政府交通主管部门专门从事航运管理的机构不具备执法主体资格，难以有效地行使航运检查监督职能。现行法律法规缺乏严肃性和权威性，是我国航运市场表现不够完善、不够规范的主要原因之一。
其二，现行的航运管理体制存在着明显的地区间的分割，与全国统一的航运市场的特征不相适应。长期以来，我国的航运管理是按行政区划针对企业实施管理的，因而存在着中央与地方、地方与地方、部门与部门之间的保护，不利于公平、公开、统一航运市场的建立。
其三，交通运输部设在长江和珠江干线的派出机构职责不够明确，难以保证管理职能的有效发挥。长江航务管理局除长江干线航道的维护和管理、水上安全监督方面有实质性的管理之外，对长江干线水运市场、港口的管理职能不够明确，难以具有较高的权威来发挥代部行政管理长江干线和协调沿江各省航运的职能。珠江航运管理局与两广航运主管部门职能交叉、重叠，没有实质性的管理工作，也难以起到协调两省航运的作用。
这些问题至今仍然存在。近年来，为改变被动局面，长江航务管理部门对沿江其他涉水单位，本着“求大同、存小异”的原则，寻求互助共赢，推进水资源综合利用。到目前，已与18个省市地方政府、管理部门和科研学术机构签订了共建协议。
“千呼万唤”《航道法》
目前，令航运管理部门尤为期待的就是《航道法》和《航运法》的出台。受访的航运研究人士直言，“航运管理，问题最多的还是法制不健全，话语权较低。法规不明，使得航道管理部门在实际工作中没有依据，遇到实际问题无法理直气壮地同其他管理部门协调沟通。”
据了解，在世界水运发达国家，美国在过去的100多年中，连续发布了36部与航道有关的法律法规;荷兰自20世纪初就制定了航道保护的法律;原联邦德国1990年制定了《联邦航道法》。而在我国，仅在1987年颁布了《中华人民共和国航道管理条例》，内容和规定已经明显滞后于经济和水路运输发展步伐。
上世纪90年代中期，交通运输部开始着手《航道法》的起草工作，2000年拿出了初稿，报送至国务院法制办，事后没有下文;2003年，交通运输部梳理了航道建设与管理面临的主要矛盾及急需用法律解决的焦点问题，2005年又新起草《航道法》，仍无结果。直到2009年，张德江副总理调研长江航运后，再次启动了《航道法》起草工作。据介绍，该法已经连续两年列入国务院立法工作计划，正处在调研阶段。
《航运法》同样命运多蹇。“中国是一个航运大国，但直到目前还没有制定《航运法》。”据上海海事大学教授胡正良介绍，从1996年开始到2004年，其间《航运法》一共起草了11稿。也是直到2009年张德江副总理考察长江航运后，加上我国航运业的快速发展，《航运法》制定工作重新受到关注。据初步计划，到2012年底完成该法的起草工作。
现在，据今年国务院2号文《关于加快长江等内河水运发展的意见》要求，到2020年，全国内河水运货运量达到30亿吨以上，建成1.9万公里国家高等级航道。长江干线货运量将达到23亿吨，运输船舶平均吨位超过2000吨，建设成以长江干线为主，铁路、公路、航空、管道共同组成的沿江运输大通道。
为此，《“十二五”长江航道发展规划》提出，“进一步加强中央与地方的协调，加大交通部与沿江七省二市合力建设长江黄金水道的协调力度，切实落实长江水运发展协调领导小组所达成的各项共识，在长江航道的规划、建设和管理中，联合治水，真正形成交通水利、国土、环保等相关部门协调的有效机制。”
他告诉本刊记者，“目前，长江航运面临史所罕有的黄金机遇期，但相配套的体制改革和法制建设必须及时跟上。否则，再次丧失机遇将会遗恨千古。”□
《瞭望》新闻周刊 王健君
