根据欧盟法律，从2012年1月起，航空业正式被纳入欧盟碳排放交易机制，2000多家外国航空公司也将被纳入这一机制。也就是说，所有在欧盟境内飞行的航班的碳排放量都将受到限制，超出部分必须由航空公司掏钱购买。欧盟此举将使国际航空业每年的成本增加34亿欧元，并且还将逐年递增。
在全球日趋重视环保的背景下，有关减排的举措历来都受欢迎，但大多数外国航空企业都对欧盟此次的举措表示不满，认为这种单边主义做法是变相收“买路钱”，违背了国际法准则，还有失公平。
本期圆桌会议，我们特邀两位专家对这一问题进行解读。
“欧盟此举的意图很明确，那就是向中国、印度、巴西等发展中国家施压。欧美等发达国家航空公司的航线网络成熟，今后增长的幅度小，支付的费用也就少。发展中国家的民航业航班量少，今后增长幅度大，将要支付高额的碳排放费用。” ——北京大学法学院教授 强世功
“欧盟迫不及待地将航空业也纳入‘碳管制’，有提升欧盟环保领域领导作用、扩大其在碳排放交易市场优势的用意。欧盟之所以‘手伸得这么长’，不仅是为了环保，还有着重要的经济利益考量。”
——上海国际问题研究院副研究员 于宏源
针对目标
“碳管制”扩至航空业
目标直指发展中国家
作为欧盟减少温室气体排放的一项重要工具，欧盟2005年1月1日正式启动碳排放交易机制，按照“限制和交易”的设计，通过每年给企业发放有限的碳排放配额，迫使它们节能减排，对于超过配额的排放，企业只能从碳排放交易市场上购买，如果配额没有用掉，则可以出售，人们把这样的机制称为“碳管制”。
于宏源介绍，欧盟的“碳管制”机制最初仅针对能源、钢铁等工业部门，但欧盟委员会今年3月公布了首个航空业年度碳排放限额，即2012年不超过2.13亿吨，2013年起不超过2.09亿吨。按计划，欧盟委员会将在今年9月确定分配给各家航空公司的碳排放配额。于宏源认为，欧盟的“碳管制”机制涉及的行业范围将越来越广。
这一貌似合理的举措遭到了全球航空业的反对，各航空公司的运营成本将因此加重，这最终将转嫁给旅客。而在强世功看来，欧盟此举的意图很明确，那就是向中国、印度、巴西等发展中国家施压。很显然，欧美等发达国家航空公司的航线网络成熟，今后增长的幅度小，支付的费用也就少。而发展中国家的民航业航班量少，今后增长幅度大，将要支付高额的碳排放费用。
他提到，在应对气候变化领域，“共同但有区别的责任”是国际社会普遍遵循的基本原则，发展中国家理应受到“区别对待”，欧盟却让发展中国家承担了同样的强制减排义务。这将抑制发展中国家民航业的成长，进而影响全球民航业的均衡发展。强世功认为，这显然有失公平。
他国反应
单方收“碳排放”费
美国称违反国际法
按照欧盟的规定，即便飞往欧盟的飞机并不全是飞行在欧盟境内，也要收取全程费用。比如澳大利亚航班飞往欧盟途经十几个国家，减排费用却都要交给欧盟。欧盟的这一做法显然不甚合理，而在美国方面看来，这甚至违反了国际法。
美国空运协会日前在其网站上发表文章表示，欧盟航空排放交易体系适用于非欧盟航空公司的做法违反了《国际民用航空公约》的多个条款，更违反美欧空中服务协议中有关税费的规定。
在强世功看来，欧盟的单边“碳管制”措施涉及国际法和国内法的关系问题。按国际法原则，有关碳排放的规定应通过国际协议来确定。就目前来说，各国应该依据《京都议定书》的要求确定碳排放量。欧盟此次做法违背了国际法原则，试图通过国内主权的方式来向别国施压，这与国际法原则不一致。
但于宏源认为，欧盟只是根据自身的法律对在欧盟境内飞行的航空公司征收费用，完全是合法的。而且这一措施也在事实上促进了全球温室气体的减排。
前景展望
单边行动若盛行
减排前景将渺茫
目前欧盟碳排放交易的市场规模位居全球第一。据世界银行统计，2009年，全球碳市场规模约为1440亿美元，其中欧盟碳排放交易机制的交易量达到了1185亿美元。这是其提出航空“碳管制”的重要背景。
碳排放交易机制旨在促进全球减排，本无可厚非。但在于宏源看来，欧盟迫不及待地将航空业也纳入“碳管制”，有提升欧盟环保领域领导作用、扩大其在碳排放交易市场优势的用意。欧盟之所以“手伸得这么长”，不仅是为了环保，还有重要的经济利益考量。
欧盟希望通过单方面把别国航空公司纳入自己的碳排放交易机制，逼迫别国随之建起碳排放交易机制，这是欧盟实行航空“碳管制”的重要动机。
于宏源说，在全球环境治理问题中，发达国家一方面通过和新兴发展中大国进行沟通和协商，建立各种环境容量约束制度，来维护能源消费、地球气候和经济发展的协调均衡；另一方面要推动发展中国家接受环境容量的 “软法”和“硬法”约束。
那么，欧盟的航空“碳管制”真能取得迫使全球减排的效果吗？对此，美国联邦航空局负责政策、国际事务以及环境的助理局长朱莉·奥廷格表示：“欧盟将国际航空公司纳入航空排放交易体系可能达不到预期目的，减少航空业的二氧化碳排放需要经过全球协调的方案。”
强世功强调说，欧盟在碳排放问题上采取单边的实际行动，显然不利于有关碳排放的国际性谈判，也不利于就这一问题达成一致意见。如果每一个国家都从各自的利益出发，单独制定碳排放标准并以此向其他国家施压，国际社会有关碳排放的谈判将变得更加困难。
中国应对
“碳政治”伊始
中国应争话语权
本报讯 中国航空运输协会日前发表声明，不承认欧盟的航空碳排放交易机制。国际航协理事、中国东方航空公司董事长刘绍勇一针见血地指出，欧盟收取费用仅是为了改善欧盟的环境，而不是用于改善全球的环境。
强世功认为，将国际法上的问题变成几个主权大国双边协商的问题，显然对中国不利。可以说，这是欧美国家的一个战略倾向。这样可以直接抛开国际法约束，而通过双边协商来决定。但中国认为，碳排放问题应该放在全球范围内来决定。
在强世功看来，中国在这一问题上有两个问题需要考虑。一是在双边协议上，中国有多大的筹码。强世功认为，中国目前的筹码还不多。二是中国不承认通过双边协商的方式来决定这一问题，那应该如何诉诸国际法原则？
在强世功看来，全球“碳政治”刚刚开始，中国从一开始就参与其中，对规则的熟悉和掌握程度不亚于西方国家。强世功主张，中国应当以大国领袖的姿态同时作为一个批判者和建设者，并借助西方人熟悉的“话语”，主张建设一个更为公平合理的、有助于解决人类共同问题的国际秩序。在这个过程中，中国的国家利益和国家发展战略必须能够被涵盖在这些话语之下，并对这些话语形成重构。 文/本报记者 赵海建
