碳税与碳交易的政策选择 (3)

　　对于大型排放设施，在实践中鲜见同时征收碳税又实行碳排放总量控制与交易的。即使先采取碳税制度然后再逐渐过渡到碳交易制度的，参考英国和澳大利亚的模式，也会发现另一个问题：这样会导致对新增设施的配额实行有偿分配，对我国这样正处于经济快速发展和企业急剧扩张阶段的国情来说，企业考虑到未来新增设施的需要，会普遍发生配额的过度储存行为，这样将来即使过渡到碳交易，也会丧失碳市场的流动性，以致制度的经济效率受损。这种政策错配和交叉导致的政策创新失灵现象，在最初的二氧化硫排污权交易试点中已有苗头。

　　另外，比如碳税的税率设置问题。有关学者提出了各种设想：有的认为税率应从每吨二氧化碳当量10元征收，也有提议从20元/吨二氧化碳当量起征。如果孤立地从碳税的角度来看，可能会觉得10元/吨二氧化碳当量是一个可以承受的税率;但是，如果和碳交易制度联系起来看，就值得重新探讨。因为碳税是对排放量全额的征收，10元/吨二氧化碳当量的税率(即碳价)就接近于美国东北部区域温室气体行动(RGGI)的碳排放配额拍卖价格，如果和欧盟碳排放交易体系(EUETS)相比则差别更为明显，由于欧洲对大型排放设施的配额大部分是免费分配的，因此很明显地，如果没有对其他税种的相应的税收减免(即税收中性)，那么可以认为碳税是对燃煤电厂的“福利剥夺”，而碳排放交易体系的免费配额通常被看做是对电厂的“福利赠与”，使电厂有足够的资本和灵活性应对排放管制。

　　在国际视野下设计碳税

　　在全球低碳政策进展中，最近值得关注的是不久前通过《2011新能源法案》的澳大利亚关于碳税的设计。其管制对象包括500家最大型的排放者，占澳大利亚碳排放总量的60%，管制行业涉及能源生产、采矿、工业过程、制造业、垃圾处理、天然气供应，管制对象为这些行业中年排放量超过25000吨的排放设施，部分垃圾处理行业则是年排放量超过10000吨。管制气体有四种：二氧化碳、甲烷、氮氧化物和全氟化碳。从2012年7月1日到2015年7月1日，是固定价格“碳税”阶段，特点是这些管制企业以固定价格向政府购买碳单元(carbonunits)，2012年为23澳元，以后每年上涨2.5%。从2015年7月1日以后为灵活价格阶段，即我们通常所说的“碳交易”阶段，特点是这些管制企业以拍卖方式从政府购买碳单元，而此时碳单元的价格由市场决定。其中尤为特别的是，对碳密集及贸易竞争型行业(EITE)，具体包括钢铁、铝、水泥、造纸、煤电行业，澳大利亚政府实施了一个“就业与竞争力计划”(JobsandCompetitivenessProgram)，在2013～2014年开始之后的四年里，以工业援助的形式免费发放碳单元。

　　澳大利亚的碳税方案由于未遭国内排放大户的强烈反对因而得以通过(一部分排放大户可以获得免费碳单元，一部分则可以将碳价成本转移给消费者)，这一点非常值得研究。初步可以得出的结论是，澳大利亚利用在本国铁矿石、煤炭的国际贸易中所占有的优势地位，实现了碳税税负的跨境转嫁，这在边境调节税和碳税的协调上是一个创造性的设计。它取决于对未来国际铁矿石供需形势不发生重大变化和转折的预期、本国矿业巨头的国际寡头地位、中国明显暴露的买方地位等等。澳大利亚本土的采矿企业可以较为轻易地将碳税转嫁给国外的下游消费者(而本国的消费者即钢铁生产厂商则获得免费的碳单元)，而澳大利亚之外的铁矿石厂商都可以获得额外的生产者剩余，因为澳大利亚铁矿石价格的上涨必然带动全球铁矿石价格联动。如果未来中国成为煤炭的大宗进口国，那么情形也比较类似。

　　澳大利亚征收碳税方案对我国的启示之一在于，我们应纠正过去把碳税和碳关税两者相混淆的误区，过于担心国外因气候变化而采取措施，对中国实施惩罚性碳关税。而实际的情形是，既存在上述情况的可能，也存在另外一种可能，即在我国占有世界主要生产能力的优势出口产业上，中国具有通过类似于澳大利亚碳税设计的国内碳税方案，把出口商品中隐形的内含碳(imbeddedcarbon)显性化的机会，这并不见得会导致丧失国际竞争能力。我国政府在碳税设计上可以重新思考这个问题。

　　再有，还要考虑在统一协调的税制体系中设计碳税，碳税的设立和征收应和资源税、能源税、其他污染物税费、其他环境税相协调统一，避免过度征税和重复征税。

　　《瞭望》新闻周刊 王毅刚□(作者为中国工业经济学会研究员)