文化部出台《文化市场综合行政执法管理办法》

　　文化部出台《文化市场综合行政执法管理办法》

　　从程序上规范文化执法队伍建设和市场监管

　　本报记者 杨浩鹏

　　日前，为贯彻党的十七届六中全会精神，深化文化体制改革，加强文化市场管理，维护文化市场秩序，文化部认真履行国务院赋予的“指导文化市场综合执法”职责，出台了《文化市场综合行政执法管理办法》(以下简称《办法》)，将于2月1日起正式实施。作为我国第一部专门针对文化市场综合行政执法工作进行管理和规范的部门规章，《办法》的出台和实施将对我国文化市场相关工作带来重大影响。

　　文化市场新发展 催生市场监管新《办法》

　　随着我国社会主义市场经济体制的不断完善，文化市场规模不断壮大，截至2011年11月，全国共有文化市场经营单位78.6万余个，其中文化(文物)经营单位约40.3万个，广播影视经营单位约3.3万个，新闻出版(版权)经营单位约35.1万个。繁荣的文化市场对于市场的管理提出了更高的要求。作为文化体制改革的重要组成部分，文化市场综合执法改革历时8年，并于2011年底基本完成，副省级及以下城市基本组建了文化市场综合执法机构。据统计，目前全国共有文化市场综合行政执法机构2957个，执法人员30175人，承担着文化(文物)、广播影视和新闻出版(版权)等领域的执法任务，肩负着创新党对意识形态管理的方式方法、用依法行政的方式实现党的意志、落实意识形态管理与法治政府建设相结合的重任。

　　据文化部文化市场司有关负责人介绍，自2008年以来，文化部依据《国务院办公厅关于印发文化部主要职责内设机构和人员编制规定的通知》和中央《关于加快推进文化市场综合执法改革工作的意见》等，从制度建设、文书制作、队伍培训、装备配备等方面对执法工作和队伍建设提出明确要求，为文化市场综合行政执法法制化建设奠定了基础。但受立法层级所限，无法系统有效地对执法工作进行规范。

　　为有效地解决文化市场综合行政执法中的突出问题，切实履行国务院赋予的职责，文化部于2011年启动了《办法》的制定工作。据介绍，在起草过程中，文化部进行了深入的立法调研论证，并广泛征求了相关政府部门、各级文化市场综合行政执法机构、法律界人士等各方面的意见及建议，最终形成了《办法》。

　　《办法》奠定了 综合执法的法律基础

　　据文化市场司有关负责人介绍，《办法》既是对近年来行政执法工作相关制度的总结和归纳，也是以部门规章的形式对现有制度进行的巩固和提升，并针对文化市场综合行政执法实践中出现的突出问题细化了执法程序，强调了程序的合法性和操作性。

　　《办法》全面阐述了文化市场综合行政执法的定义，规定了综合执法机构的职责和执法人员的条件、执法工作应遵守的程序、执法监督的内容和方式、应当追究责任的情形及责任追究形式，共计五章四十四条的具体条例为未来文化市场的综合执法奠定了法律基础。

　　根据《办法》规定，文化市场综合行政执法机构是文化市场综合行政执法的执法主体，《办法》第三条特别明确了其执法权来源的两种类别：一是经法律、法规授权实施文化市场综合行政执法，对同级人民政府负责；二是接受有关行政部门委托实施文化市场综合行政执法，接受委托机关的指导和监督，对委托机关负责。“这是首次以部门规章形式对综合执法机构的委托执法模式予以确认，解决了委托执法模式的合法性问题。”文化市场司有关负责人告诉记者。

　　由于文化执法需要多个行政监管部门的协作努力，因此，为了厘清各有关行政部门对综合执法工作的职责，《办法》明确了文化部与有关部门在指导文化市场综合行政执法上各自的职责，区分了指导综合执法工作与指导具体执法业务的差别。根据《办法》规定对执法工作进行了分工，其中文化部负责指导全国文化市场综合行政执法，建立统一完善的文化市场综合行政执法工作制度，建设全国文化市场技术监管体系，加强文化市场综合行政执法队伍的专业化、规范化、信息化建设，完善对文化市场综合行政执法工作的绩效考核；其他各有关行政部门在各自职责权限范围内，指导综合执法机构依法开展执法业务。而各级综合执法机构依照职责分工负责本行政区域内的文化市场综合行政执法工作。

　　以《办法》出台为契机 进一步梳理规范执法程序

　　据悉，下一步文化部将以《办法》的出台、实施为契机，进一步规范文化市场秩序、加强执法队伍管理与建设，切实解决制约执法的难点问题。

　　据文化市场司有关负责人介绍，《办法》在《行政处罚法》和《行政强制法》的框架下，对法律规定的行政处罚的适用、程序和执行等法条进行了梳理。一是结合文化市场执法特点，完善了《行政处罚法》中未明确规定的重要执法制度，如举报受理制度、重大案件管理制度、处罚决定抄告备案制度等。二是对执法实践中存在的重点、难点内容进行了深化和细化，如紧急措施、重大案件集体讨论、听证会召开的程序及听证报告的内容等。同时，《办法》对与其他行政部门制定的行政处罚程序规定衔接问题也进行了阐明。

　　执法程序的规范操作在于执法人员的执行能力和素质，执法人员素质直接决定着行政执法效能，因此加强综合执法队伍能力建设、制度建设、装备建设、形象建设和廉政建设，打造一支专业化、规范化、信息化的文化市场综合执法队伍是深化文化市场综合执法改革的重要目标。早在2010年，文化部就印发了《文化部关于加强文化市场综合执法装备配备工作的指导意见》和《全国文化市场综合执法队伍培训规划(2011—2015年)》。为了固化已有制度，《办法》规定，“应当有计划地对执法人员进行业务培训，鼓励和支持执法人员参加在职继续教育”。另外，《办法》还制定了岗位轮换制度、执法监督和责任追究等其他综合执法人员管理制度、激励约束制度等。

　　此外，在综合执法改革以前，相关行政部门发放各自的执法证件，如文化市场行政执法证、广播电影电视行政执法证、新闻出版行政执法证等。为统一证件管理，严格执法人员条件，明确证件发放和管理部门，《办法》规定，执法人员经岗位培训和考试合格后，将取得“中华人民共和国文化市场综合行政执法证”。文化部作为综合执法指导部门，负责统一综合执法证件的样式和编号；省级文化行政部门或综合执法机构负责制作、核发并管理。