励小捷委员：完善制度 修订法律 加强文物保护

　　记者 刘修兵

　　“要建立文物违法行为行政纪律责任的追究和监督机制。文物行政主管部门在查处破坏文物的违法案件时发现涉及国家工作人员的，要及时将有关情况报告监察机关；监察机关也要建立相应的受理、立案和查处的具体措施和规定。”在本次政协会议上，全国政协委员、文化部副部长、国家文物局局长励小捷带来的提案，全部是关于加强文物保护的。

　　“伴随着城市开发和城镇化进程的加快，不可移动文物遭受破坏和影响的事件时有发生，擅自拆除文物建筑、故意破坏古遗址古墓葬、擅自在文物周边进行建设工程等威胁文物安全的违法行为屡禁不止。”励小捷告诉记者，在这些破坏文物的案件中，以法人违法为主。每年仅国家文物局接报的法人违法案件就多达数百起。造成上述现象很重要的一个原因，就是发生违法行为后，对责任单位和责任人的处罚力度不够，惩治与教育效果不明显。

　　在执法实践中，破坏文物后的行政纪律责任追究困难重重，处罚力度明显不足。而文物主管部门由于缺乏行政强制力，提出的改正违法行为措施往往得不到落实，只能对责任单位处以5万元至50万元的罚款，有时还不能履行到位。“不高于50万元的罚款数额与建设项目投入相比，违法成本低，使得责任单位有恃无恐，有限的经济处罚手段不足以对破坏文物的违法行为形成威慑。”同时，对于破坏文物负有责任的国家工作人员，在追究行政纪律责任时，往往伴随着地方保护主义，避重就轻，大事化小，甚至久拖不决，不了了之。

　　为此，励小捷建议，监察部门会同有关部门研究建立文物违法行为行政纪律责任的追究和监督机制，将法律规定落到实处。要严肃处理文物违法案件中负有责任的国家工作人员。对破坏文物等违法案件中负有责任的国家工作人员，要区别情况，根据文物损坏严重程度，严肃追究相关责任人的行政纪律责任，涉嫌犯罪的要及时移交司法机关。

　　在呼吁加强文物违法行为行政纪律责任追究的同时，励小捷还建议，请最高人民法院研究出台具体司法解释，明确将损害国有文物的案件纳入公益诉讼受案范围，各级文物行政主管部门等法律规定的有关机关和组织，可以作为本行政区域内损害国有文物案件的诉讼主体，以拓展维权途径。

　　“《文物保护法》对于损害文物的违法行为规定了行政处罚条款，同时第六十五条规定：‘违反本法规定，造成文物灭失、损毁的，依法承担民事责任。’”励小捷说，这表明文物管理单位或者所有权人可以通过民事诉讼途径，对损害文物行为主张权利，对于维护文物权益无疑增加了一重保障。通过民事诉讼，可以要求责任人恢复文物原状或者为损害文物支付相应经济赔偿；法院判决有司法保障，更容易得到执行。相比行政处罚最高限额仅仅50万元、文物部门出具的行政处罚文书往往得不到执行来说，适用民事诉讼对惩治文物违法行为更有力度，无疑有利于文物保护。

　　但是，在实践中，文物管理单位或者所有权人却很少能经由民事诉讼途径维护文物权益。“究其原因，一是通过民事诉讼维权的意识不强，遇到损害文物案件，大多数是求助于公安或者行政执法机构；二是文物损害程度评估比较复杂，目前尚缺乏文物损害评估标准，致使文物管理单位或者所有权人主张权利时举证困难；三是一些地方尚未依法建立有关文物管理机构，没有适格的主体主张权利。”励小捷说，对于增强依法维权意识和建立损失评估标准问题，应该由文物部门和相关部门研究解决。缺乏适格民事主体问题则需要通过有关司法解释加以明确。

　　在2013年1月1日修订实施的《中华人民共和国民事诉讼法》中新设了公益诉讼等制度。“而国有文物属于社会公共利益范畴，损害国有文物应当适用公益诉讼。”励小捷说，根据《文物保护法》，我国文物保护工作实行属地管理、分级负责的行政管理体制。国务院文物行政部门主管全国文物保护工作。地方各级人民政府负责本行政区域内的文物保护工作。县级以上地方人民政府承担文物保护工作的部门对本行政区域内的文物保护实施监督管理。依法任何行政区域内的文物都应当由文物行政主管部门实施监督管理。如果当地文物行政主管部门能够作为民事诉讼主体，对国有文物损害案件依法诉讼，则将大大提升文物安全保障力度。

　　针对近年来受高额暴利驱动，文物犯罪团伙职业化特征日趋明显，文物犯罪日益智能化，地下文物交易活跃，交易行为十分隐蔽的情况，励小捷还建议修订最高人民法院、最高人民检察院于1987年联合发布的《关于办理盗窃、盗掘、非法经营和走私文物的案件具体应用法律的若干问题的解释》，遏制文物犯罪高发势头。“由于《刑法》和《文物保护法》中文物犯罪的司法解释尚未出台，一些地方公安、司法机关在对文物犯罪的立案和定罪量刑上认识不同、标准不一，存在对文物犯罪案件立案不送、以罚代刑、重罪轻判等现象，各地公安、司法机关急需新司法解释的出台。”励小捷说。