“法人犯法”为文物保护敲响警钟

　　专家建议文物执法引入“双罚制”

　　湖南炭河里遗址被破坏、南京旧城区改造中大肆拆除历史街区、山西云冈石窟非法进行周边环境整治工程……近期，全国多个地方连续发生的几起“法人犯法”破坏文物的案件，再一次为文物保护敲响警钟。

　　“法人犯法” 文物遭殃

　　“法人犯法“是指机关、团体、企事业单位以及其他合法社会组织团体的法定代表人、主管人员、直接责任人员和其他法定人员，在法人意志的支配下，并以法人名义组织实施的，以为法人牟取利益为目的破坏文物、依法应当受到刑罚处罚的行为。

　　国家文物局公布的2005年度和2006年度共8起重点督办案件，均属于“法人犯法”。其中安徽宣城市广教寺双塔保护区内违法建筑一事，至今仍未得到彻底解决。广教寺双塔是全国重点文物保护单位，兴建于1096年，系仿唐式宋塔，是安徽境内现存的历史最悠久的古建筑之一。2005年年底，宣城市某单位未经报批,擅自在广教寺双塔保护范围和建设控制地带内违法建设。2006年年初，国家文物局派员赴现场核查，要求其立即停工，但建设单位继续违法建设。后经多次督办，工程才停工，但时至今日，违法建筑仍未拆除。

　　日前，在哈尔滨召开的中国考古学会第十二次年会上，与会代表发出了《关于加大对行政违法破坏文物案件查处力度的呼吁书》。“看到了媒体上关于炭河里事件的报道，我们非常愤慨！”呼吁书的发起人、著名文物保护专家谢辰生告诉记者：“现在是有法不依，违法不究、难究！‘法人犯法’的现象不仅没有得到有效遏制，甚至有愈演愈烈之势。炭河里遗址被破坏事件不是个别现象，许多涉及文保单位的工程建设在立项和开工前，不依法事先向文物行政管理部门申报，文物部门主动介入时，却又被他们拒之门外。”

　　文物部门执法能力不足

　　据文物行政部门统计显示，近年来，在文物违法案件中，“法人犯法”明显增多，违法性质越来越严重，文物执法裹足难行，问题到底出在哪里？

　　专家表示，《文物保护法》的有些条目仅规定了文物保护的原则，可操作性不强，这是造成文物执法不力的客观原因。《文物保护法》只明确文物执法部门有行政处罚权，却没有规定行政强制措施，导致文物部门自身执法能力不足，许多违法分子不惧怕，对文物部门执法置之不理，甚至暴力抗法的事件时有发生。

　　“文物执法，真的是酸甜苦辣都有啊！”一位长期从事文物执法工作的执法队员向记者讲述了他的两起遭遇：“2006年3月，某公司擅自在一全国重点文物保护单位的建设控制地带内违法建设，当文物执法部门前往责令其停工、展开调查取证时，该单位领导竟然鼓动工人对我们进行围攻，并当众辱骂执法人员；2007年1月，我们对某建设单位依法下达责令改正通知书后，该单位多名工作人员跟随我们到文物稽查大队办公室，他们威胁执法人员说，‘你们要是停我们的工，影响工期，耽误我们挣钱，我们绝不会让你们好过！’”

　　“‘法人犯法’一再发生，根本原因在于文物部门执法能力不足。”谢辰生告诉记者。

　　有些地方政府只注重经济发展，当经济发展与文物保护出现矛盾时，往往牺牲文物保护。炭河里事件就是例子。“炭河里遗址被破坏一事，应当说事实非常清楚，但是从事发至今将近4个月，案件仍未得到合理处置。”专家认为，对文物造成严重破坏的城市建设项目，许多是地方政府的形象工程，文物部门往往只能承担报批等事务性工作，却无执法督查、确保文物安全的实际行为能力，只能眼睁睁看着文物在推土机的轰隆声中彻底毁损。

　　此外，文物安全监管与执法机构不健全、队伍严重缺编也导致文物执法“先天不足”。有些地区没有专门的文物行政、文物执法部门，专职从事文物保护工作的人员很少，且专业化素质较低。据统计，除北京、山西、河南等少数省市外，大多数省级文物行政部门人员编制严重不足，平均每省仅10余人。同时，只有北京、山西、河南、浙江、陕西等地设立了省级文物安全监管和行政执法的专职机构，大多数省份为兼职挂牌机构，没有专职人员。据了解，目前全国平均每县仅有1至3名专职文物行政人员，加之有些地区文物行政执法主动性不强，或不敢坚持原则，文物安全监管与行政执法工作难以正常开展。而对此类文物行政执法不力的行为，目前我国尚未建立起有效的监督制约机制。

　　文物是不可再生的文化资源，一旦遭受破坏就无可挽回，加强文物行政执法工作，健全执法机构，加大执法督察力度，遏制愈演愈烈的“法人犯法”行为是当务之急。

　　让文物执法落到实处

　　“要加强对文物保护工作的重视，充实文物行政机关，树立文物执法权威，加大文物行政执法力度。”谢辰生表示。

　　各级文物行政部门在加大执法力度方面进行了很多尝试。2009年3月，根据国务院批准的国家文物局“三定”方案，国家文物局新成立了督察司，其主要职能是拟订文物行政执法督察和案件查处的有关规定，组织开展文物行政执法、文物和博物馆安全保卫督察工作，组织查处文物违法重大案件，协助配合有关部门查处文物犯罪重大案件。湖南长沙成立了文物、公安部门联合执法办公室，在查处文物犯罪行为时，将由公安部门牵头，文物部门协助；在查处一般性文物违法行为时，由文物部门牵头，公安部门予以配合。“联合执法办公室的成立，将对‘法人犯法’行为起到很好的遏制作用，违法行为一旦发生，将能及时予以制止。”专家表示。

　　专家建议，在查处“法人犯法”破坏文物时，可以引入“双罚制”。“违法成本低，是有些单位无视国家法律法规的重要原因。”专家表示，“双罚制”进一步强化了法律的约束力和强制力，有利于强化法人的守法意识，明确其法律责任，可以更好地惩治违法破坏文物的行为。“以前对‘法人犯法’的处理往往是罚款或限令改正”专家表示，“假如违法单位的相关负责人个人要承担责任的话，相信对‘法人犯法’会起到很好的遏制作用。”

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　　“双罚制”也称“两罚制”，是一个刑法学上的概念，一般是指对单位犯罪，既要处罚单位，又要处罚单位中的直接责任人员，这是一种较为合理且有效的处罚单位犯罪的制度。后来这个法律精神被行政法所吸收，在对单位实施的行政违法行为依法进行行政处罚时，分别对单位和单位中的直接责任人员进行处罚。

　　作者：刘修兵