教育部谈城镇化农村义务教育：呼唤公平和质量

　　2011年，我国城镇人口6.91亿人，农村人口6.57亿人，城镇人口首次超过农村人口，城镇化率达到51.27%。城镇化是我国社会结构的一个历史性巨变，对经济社会各方面都产生了深刻影响。作为事关国计民生的农村义务教育，在城镇化进程中经受了前所未有的影响，发生着重大变革。党的十八大报告指出，要坚持走中国特色城镇化道路，“均衡发展九年义务教育”。准确把握城镇化与农村义务教育的关系，科学应对城镇化背景下农村义务教育面临的各种挑战和问题，是贯彻落实科学发展观、促进农村义务教育持续健康发展的必然要求。

　　一、城镇化促进农村义务教育改革与发展

　　新世纪以来快速推进的城镇化历程，对农村义务教育的作用呈现出以下特点。一是全面性。城镇化对农村义务教育的布局、内容、手段乃至思想观念等各个方面都产生了深刻影响。二是差异性。有些地方城乡义务教育已无实质性区别，有些地方则鲜受城镇化触动，还重复着传统的教育方式。三是长远性。城镇化进程方兴未艾，对农村义务教育的影响将长期存在。近年来，党中央、国务院在推进城镇化过程中，一直把农村义务教育作为优先领域，防止出现农村义务教育凹陷，着力推进教育公平。可以说,城镇化对农村义务教育的改革发展产生了多方面推动作用。

　　一是明显改善了农村义务教育学校办学条件。在城镇化和社会主义新农村建设的大背景下，近年来各地开展了较大规模的农村学校布局调整，总体上优化了农村教育资源配置，特别是改善了农村小学办学条件。与2001年相比，2010年全国农村小学生均教学及辅助用房面积从2.8平方米提高到3.5平方米，体育场馆面积和教学自然实验仪器达标学校分别从46.8%、45.5%提高到54.6%、50.4%。崭新的校园校舍、鲜艳的五星红旗、朗朗的读书声，成了各地农村靓丽的风景线。

　　二是整体提高了农村义务教育教师队伍素质。教师队伍建设是提高教育质量的根本环节。在追赶城镇学校的过程中，各地逐步辞退安置了一批代课人员，补充了一批合格教师，优化了农村中小学教师队伍结构。2010年，我国农村小学、初中专任教师合格率分别为99.4%、98.4%，分别比2001年提高3.0和11.3个百分点。

　　三是初步催生了农村义务教育现代化雏形。在城镇化进程中，城市先进的教育理念、办学思想、管理模式逐步向农村辐射。伴随着农村中小学现代远程教育工程的实施，农村初中普遍建设了计算机教室，小学安装了卫星接收设施，教学点配备了光盘播放设备。于是，粉笔加黑板不再是教学的唯一形式，互联网渐成农村学生学习、通讯、交流的重要载体。

　　四是持续提升了农村义务教育质量和国民素质。越来越多的学校开齐开足了国家规定的课程，如农村小学英语课的开设率从2001年的20%提高到2010年的90%以上。许多学校建立了较为完善的管理制度，学生文体活动普遍变得丰富起来。农村义务教育巩固率和毕业生升学率持续提高，特别是2011年我国“两基”目标的全面实现，大大促进了人民群众文化素质的提升，也为世界全民教育做出重要贡献。

　　二、城镇化对农村义务教育带来问题和挑战

　　在农村人口向城镇流动过程中，一方面，农村学龄人口向城镇转移，为农村孩子接受更加公平、更高质量的教育创造了机会，另一方面农村地区人口减少，农村学校较快撤并，造成一系列值得关注的问题。

　　一是学生上学路程普遍变远。城乡人口结构变化直接影响农村教育规划和布局结构。2001年至2010年，全国小学由49.1万所减少到25.7万所，其中农村占减少总量的87.6%。初中由6.7万所减少到5.5万所，其中农村占减少总量的91.7%。在学校撤并之后，一些非寄宿学生上学要起早摸黑，部分学生上学来回甚至要走3个小时。

　　二是学生上学交通安全存在隐患。农村实行集中办学后，很多学生需要乘坐交通工具上学。由于农村道路条件较差，车况良莠不齐，交通状况复杂，交通违法现象时有发生，学生上学放学路途安全难以得到保障。2011年全国有学生上学接送车辆28.5万辆，其中符合国家标准的校车只有2.9万辆，占10.2％。

　　三是寄宿制学校办学条件不到位。由于撤并学校过快，农村寄宿生大量增加，一些地方寄宿制学校生活管理人员缺乏，床铺紧张，食堂简陋，厕位不足，没有澡堂，冬季取暖和夏季防暑等条件跟不上。2010年全国3046个县级单位中，302个县生均学生宿舍面积小于1平方米，占9.9%；741个县小于两平方米，占24.3%。

　　四是进城务工人员子女教育面临新情况。城镇化进程中出现了大量随迁子女和农村留守儿童。2011年义务教育阶段随迁子女和留守儿童人数分别为1260.7万人、2200.3万人，分别占义务教育阶段学生总数的8.4%、14.7%。农村留守儿童问题不存在大的制度障碍，对他们主要应加强关爱。相比之下，随迁子女带来的问题比较复杂。一方面，随迁子女义务教育应予保障，让他们与城镇儿童同在蓝天下共同成长进步。另一方面，过多的随迁子女流入某些大城市，导致这些城市教育资源紧张、不堪重负。随迁子女接受义务教育后在输入地参加中高考是大势所趋，然而这个问题牵涉面广，不同利益群体提出不同诉求，解决起来难度较大。

　　三、城镇化呼唤农村义务教育的公平和质量

　　如今，我国已经进入城镇化发展新阶段。城镇化必然推动农村社会向城市社会演变，但决不是以城市文明替代农村文明。农村义务教育是农村的希望，应当成为“为农”服务的教育。当前，我国农村义务教育在全面普及后正进入一个新的时期，面临着推进公平、提高质量的双重任务，迫切需要按照党的十八大报告的要求，“大力促进教育公平，合理配置教育资源，重点向农村、边远、贫困、民族地区倾斜”。

　　做好城镇化背景下的农村义务教育工作，要处理好几个关系。一是城乡统筹与倾斜农村的关系。应在实行城乡一致的拨款标准、建设标准、教师编制标准的基础上，用更多的精力、更大的财力、更优惠的政策，促进农村义务教育的改革发展。二是全面推进与重点突出的关系。均衡发展义务教育当然要均衡配置校舍、设备等资源，但合理配置教师资源是重中之重。要努力通过提高教师质量来提升农村义务教育质量，让当地的孩子不仅进得来、留得住，而且学得好。三是统一要求与因地制宜的关系。义务教育的发展方向和基本标准，全国可有统一要求。但更重要的是，各地必须依据本地省情、市情、县情推动工作，善于以多样性应对问题的复杂性。

　　当前和今后一段时期，应突出抓好以下重点工作。

　　大力开展农村义务教育学校标准化建设。按照《国务院关于深入推进义务教育均衡发展的意见》，各地应进一步完善义务教育阶段学校办学标准，对校园校舍、仪器配备、师资配置等方面提出明确具体要求。通过开展学校标准化建设，改善农村薄弱学校办学条件，缩小城乡学校差距。加强农村寄宿制学校管理，按照国家或省级标准，为其配备教室、学生宿舍、食堂、饮用水设备、厕所、浴室等设施，配备必要的管理、服务人员及专兼职心理健康教师。至2020年，全国所有农村义务教育学校都应达标。

　　切实规范农村义务教育学校布局调整。做好农村中小学布局调整不仅关系农村义务教育的可持续发展，更关系着农民群众和农村学生的切身利益。为此，必须认真贯彻《国务院办公厅关于规范农村义务教育学校布局调整的意见》，既考虑城镇化进程、城乡人口流动、学龄人口变化等因素，又兼顾当地农村经济社会发展状况、贫困家庭负担、教育条件保障、地理环境及交通状况等因素，把方便学生就近上学作为布局调整的首要前提。要严格撤并学校程序，确因生源减少等原因撤并学校，当地政府必须严格履行方案制订、论证、公示、报批等程序。

　　真正办好必要的村小和教学点。首先，应建立村小和教学点经费保障机制，提高村小和教学点的生均公用经费标准。其次，发挥远程教育功能，按照国家规定标准配备多媒体教学设备，开发和输送数字化优质课程教学资源。再次，学区中心学校要统筹所管辖和辐射教学点的课程安排和教师配置，保证教学点开设国家规定的课程，不让教学点成为低水平的代名词。

　　全面提高农村义务教育学校教师整体素质。有了好的教师，才会有好的教育。为此，首先要改善教师的初次配置，采取有效措施鼓励新招聘的优秀大学毕业生到农村任教。新增高级岗位指标优先安排农村学校，动员一批高素质人才应聘农村教师。其次，要尽快实行城乡统一的中小学编制标准，对农村小规模学校和教学点编制适当放宽，确保各学科教师的合理配置。再次，逐步实行县级教育部门统一聘任校长，促进校长、教师在一定区域内合理交流，建立和完善鼓励城区校长、教师到农村学校任职、任教机制。建设农村艰苦边远地区教师周转宿舍，设立村小和教学点教师岗位津贴，探索出台提高农村教师待遇的各种有效政策措施，提升农村教师职业吸引力。

　　继续深化农村义务教育课程教学改革。在城镇化进程中，农民群众对子女接受优质教育的愿望十分强烈。因此，必须大力提高教育质量。农村义务教育课程必须满足国家义务教育的整体要求，不能靠因陋就简、降低要求来贴近农村。同时，为增强课程的适应性和感染力，课程应体现农村的特点，在一定程度上反映当地的生产、生活、文化实际，教学中则既要充分利用农村的优势资源，又要让学生有机会与城镇同龄人交流。

　　不断完善进城务工人员子女就学的政策措施。强化输入地政府管理责任，将随迁子女义务教育纳入区域发展规划。建立随迁子女义务教育经费保障机制，按照随迁子女实际人数拨付教育经费。大力挖掘公办教育资源，以全日制公办学校为主保障随迁子女就学。各地应克服困难，尽快拿出科学合理、公平务实的随迁子女义务教育后在输入地升学的具体办法。对于留守儿童工作，应纳入社会管理创新体系之中，构建学校、家庭和社会各界广泛参与的关爱网络。统筹协调留守儿童教育管理工作，实行普查登记制度和结对帮扶制度。优先满足留守儿童进入寄宿制学校的需求，加强心理健康教育，建立留守儿童安全保护预警与应急机制。

　　认真做好学生接送车辆安全管理工作。认真落实《校车安全管理条例》，切实保障学生上下学交通安全。各地要通过增设农村客运班线及站点、增加班车班次、设置学生专车等方式，满足学生的乘车需求。公共交通不能满足学生上学需要的，要组织提供校车服务。推动各部门落实校车安全管理部际联席会议职责，开展专项督查，督促落实责任。完善相关标准和规范，修订、制订、发布各类技术标准，既对过渡期做好实事求是的安排，又从长远上明确校车管理工作规范和要求。（作者：教育部副部长 刘利民）