学者专家建言献策异地高考：应“以差异求公平”

　　近日，北京市教委就如何做好来京务工人员随迁子女接受义务教育后在京参加升学考试工作，召开专题座谈会，邀请知名专家学者征求意见。教育部教育发展研究中心主任张力、北京大学教育学院院长文东茅、中国教育科学研究院研究员储朝晖、北京市社会科学院副研究员姚兵、北京教育科学研究院教育发展研究中心主任桑锦龙等专家参加座谈并踊跃发言，积极建言献策。

　　据悉，今年以来，北京市教委已邀请社会各界召开系列座谈会，就制定来京务工人员随迁子女接受义务教育后在京参加升学考试工作的实施方案广泛征求意见。

　　本报记者张灵整理

　　本报漫画谢瑶

　　党的十八大报告把教育摆在改善民生、加强社会建设的首位，围绕“努力办好人民满意的教育”作出新的部署。关于“大力促进教育公平”，报告强调“合理配置教育资源，重点向农村、边远、贫困、民族地区倾斜，支持特殊教育，提高家庭经济困难学生资助水平，积极推动农民工子女平等接受教育，让每个孩子都能成为有用之才。”同时要求“鼓励引导社会力量兴办教育。”充分反映了促进教育机会公平、公共教育资源配置公平、教育制度规则公平的总体思路，集中体现了我们党所坚持的以人为本、执政为民重要理念。

　　十八大报告关注教育农民工子女教育出新

　　面对全面建成小康社会目标和广大人民群众需求，党的十八大报告提出“积极推动农民工子女平等接受教育”的新要求，这是报告中惟一专门涉及农民工的重要表述，与党的十七大报告内容相对照，至少显示出以下三层意义。

　　一是从我国地区发展不平衡的基本国情出发，在流动人口总量庞大、进城务工人员分类复杂的条件下，将促进公平重点优先锁定在农民工这一身份认定相对清晰的群体，并将与“加快改革户籍制度，有序推进农业转移人口市民化，努力实现城镇基本公共服务常住人口全覆盖”的进程紧密相连；

　　二是基于全面普及九年义务教育的新形势，在免费义务教育惠及城乡所有学龄人口的基础上，将农民工子女平等接受教育拓展为学前教育、高中阶段教育、高等教育、继续教育等非义务教育领域，而接受非义务教育则需个人成本分担，其中家庭经济困难的农民工子女将可进入国家资助体系；

　　三是考虑不同地区财政能力和公共教育资源的差异，将“保障”平等接受义务教育改为“积极推动”平等接受教育，所显示的政策着力点既是全局性的，也是因地制宜的，而且“积极推动”也不应限于农民工输入地的政府和公共教育资源，输出地政府和公共教育资源也须负起相应责任。

　　因此，当前和今后相当一段时期，国家将重点保障残疾儿童少年、家庭经济困难学生、农民工子女的受教育权利，在义务教育阶段努力不让一个孩子因家庭经济困难、入学或学习困难而失学，在其他教育阶段为每个学生开辟适合成长成才的多样化路径，让每个孩子都能成为有用之才。

　　其中，包括农民工在内的进城务工人员及其他非本地户籍就业人员随迁子女在输入地接受义务教育后，能否在当地参加中考和高考，一直为社会关注。对此，国家中长期教育改革和发展规划纲要提出了原则导向，国务院办公厅2012年转发了教育部、发展改革委、公安部、人力资源和社会保障部关于做好进城务工人员随迁子女接受义务教育后在当地参加升学考试工作的意见。在落实过程中，按照党的十八大报告新要求，建议进一步加强国家和地方政策相互配套，建立健全政府主导下调动社会参与积极性的有效机制，特别是对农民工随迁子女数量多的输入地城市，统筹规划城市功能定位、产业结构布局和资源承载能力，将政策重点优先向农民工随迁子女倾斜。同时，输出地政府和社会各界还要更加关爱和帮助农民工留守子女就学。

　　随着教育部等部门《关于做好进城务工人员随迁子女接受义务教育后在当地参加升学考试工作的意见》公布，备受社会关注的北京异地高考方案呼之欲出。如何设计随迁子女在京升学考试的具体条件和办法，已经引起相关各方的热烈讨论。笔者认为，保障非京籍随迁子女的受教育权利，公平配置教育资源，是方案应当坚持的原则和方向。不过，北京城市资源环境的承载能力，客观上成为制约异地高考问题解决的一大瓶颈。

　　解决异地高考问题城市承载力成瓶颈

　　根据2011年末的统计，在京居住半年以上的流动人口为742.2万人，全市常住人口总量高达2018.6万人。庞大的人口规模与城市资源环境、公共服务有限的供给和保障能力之间的紧张关系已经非常突出。

　　水资源短缺。北京随着城市的发展和人口规模的扩大，人均水资源占有量逐年降低，从2001年的139.7立方米下降到2010年的124.3立方米，大大低于国际公认的人均1000立方米的缺水警戒线，成为我国最缺水的大城市之一。为满足人口快速增长带来的用水量的刚性增加，近年来北京一直靠超量开采地下水、连续开采应急水源等措施勉强维持低水平的用水平衡。如果人口规模持续增加，北京的水资源供给将难以为继，甚至引发水资源危机。

　　土地资源紧张。根据2008年的统计，北京市人均土地资源占用量为968.17平方米，仅为全国平均水平的1/6。目前，首都功能核心区人口密度高达2.2万人/平方公里。根据《北京城市总体规划(2004-2020)》，理论上平原地区仅剩余338平方公里建设用地空间。如果人口继续快速增长，北京将面临土地资源开发利用耗尽、人口过度拥挤等严重问题。

　　环境污染严重。2010年，全市污水排放总量已达141651万立方米，地表水和地下水水质呈恶化趋势，密云库区水体已处于中度营养化水平。随着人口规模的膨胀，北京市固体废物以年均3%的速度增加，从2004年到2010年，生活垃圾产生量从495.5万吨增长到634.9万吨。如果人口规模得不到有效控制，环境污染问题势必更为严重。

　　交通问题突出。北京市机动车保有量已经突破500万，巨大的交通需求已经使北京交通拥堵成为严重问题。公共交通长期超负荷运转，地铁客运量已从2005年的6.8亿人次/年增加到2011年的21.9亿人次/年，9条线路的高峰小时满载率超过100%。如果人口继续增加，将会使交通更加拥挤，同时增大安全隐患。

　　以中国家长对子女教育的重视程度，如果异地高考方案对社会释放过高预期，为分享优质教育资源而举家迁移来京的情况不是没有可能出现。如果异地高考方案出台后，引发“教育福利拉动型”人口增长，北京城市资源环境的承载压力将进一步加大，所有人的生活都会受到影响；不管是京籍还是非京籍，所有孩子受教育权利的实现都会打折扣，那将是一个没有“胜利者”的最差结局。

　　因此，解决异地高考问题不是简单的教育资源再分配，而是关系到城市经济社会的可持续发展。如何在公平配置教育资源与城市承载能力之间寻找最佳平衡点，这既考验党委政府的智慧，也考验社会公众的理性。

　　随迁子女高考政策实质上是一个教育资源和机会的公平分配问题。关于公平，人们对以下两条原则具有高度的共识：基本权利均等分配，非基本权利按规则分配；在非基本权利的分配上，同等的人同等对待，不同的人不同对待。

　　随迁子女高考应“以差异求公平”

　　在现代社会，生存权、生育权、选举权、迁徙权、宗教信仰、言论自由、免除奴役、受法律保护、享受基本公共服务等通常都被认为是“基本权利”，其分配遵循人人平等的原则，不追求经济效益和比较利益，也不允许市场交易。享受义务教育也属于“基本权利”，而接受高中教育和高等教育则属于“非基本权利”，其入学机会主要是按照中考和高考成绩录取。在此过程中，要遵循“同等的人同等对待”的原则，否则就是“不公平”；另一方面，也应该通过诸如对特殊群体的优惠、加分等政策，在一定程度上体现“不同的人不同对待”的原则，以期通过“积极差别对待”更好地促进公平。

　　依此逻辑，在随迁子女高考政策制定中就必须回答以下几个问题：随迁子女与户籍生是否属于“同等的人”？如何才能成为“同等的人”？对不同的人如何区别对待？

　　从应享受的基本权利看，随迁子女与户籍生显然是同等的，但高考和录取机会属于“非基本权利”，并不对所有人均等分配。“当地人”因对该地区社会经济和高等教育的发展有更多的贡献而可以拥有一定的优先权。从现实情况看，在地方教育资源有限的情况下，即使在义务教育阶段，随迁子女的教育也只能是在优先解决户籍生的前提下努力做到“两为主”(以流入地和公办学校为主)，对于资源更为稀缺的高等教育机会的分配也就更不可能做到一视同仁。

　　需要哪些条件才能获得“同等对待”的资格呢？按照目前的政策，只要获得当地户籍，就可以自动获得同等对待资格。随迁子女高考政策需要探讨的就是：在户籍制度没有根本性变化的情况下，如何制定一些新的规则，使没有获得户籍的人也能成为“同等的人”。

　　笔者认为，随迁子女高考是义务教育和迁徙权等基本权利自然延伸出的诉求，是民生的重要组成部分，尤其要特别注重农民工等弱势群体的利益，因此，其获准资格应该具有普遍的可获得性和可累积性，以“生活和学习时间”为标准可以较好地满足这一要求。按照这一标准，可以依据“年资积分”将随迁子女分为四类并区别对待：

　　第一类：拥有“充分条件”者。如果父母在一个地方长期生活或者孩子长期在该地学习，不论父母的职业、收入、住房、学历如何，孩子都应该获得与当地户籍生同等的教育和考试资格。至于“长期”的标准，各地可以不同，父母居住时间标准最长不应超过10年(不包括投机性、没有正当职业的陪读生活)，学生连续学习时间标准最长不应超过6年。

　　第二类：拥有“必要条件”的相对资深者。对于达不到上述“充分条件”者，政府仍然可以在考虑教育、财政等各方面接受能力的情况下，设定一定的“必要条件”(如家长生活满5年，或孩子连续学习满3年；各地可以不同)，以家长和学生加总的生活学习年限长短为依据，每年批准一定数量的随迁子女获得“同等对待”的资格(至少提前一年公布名单，以便学生提前准备和选择)。

　　第三类：拥有“必要条件”的资历较浅者。对于这些人，也可以允许他们选择在居住地高考，但在录取过程中“区别对待”，例如，在正常的学费基础上，对他们额外收费，资历越浅，收费越高，以此在一定程度上弥补他们因在当地生活工作时间较短而导致的贡献的相对不足。

　　第四类：不拥有“必要条件”者。这些人只能是完全的“区别对待”，即不能在当地高考。即便如此，由于每个人都可以预见自己能否达到“必要条件”，他们也可以提前作出选择和安排。

　　进城务工人员随迁子女升学考试问题不仅仅是考试升学环节的问题，还涉及到整个教育体系的能力建设。当前要特别重视分析义务教育阶段进城务工人员随迁子女不断增加与北京户籍学龄人口高峰到来产生的叠加影响，把握好改革的重点和节奏，推进随迁子女升学考试改革工作平稳进行。

　　改革重点立足学龄人口发展趋势

　　北京是我国人口流入最集中的地区之一。因此，必须辩证分析人口快速增长给这个特大城市的发展带来的影响，充分考虑北京推进随迁子女升学考试改革的复杂性和艰巨性。

　　一方面，必须对义务教育阶段流动人口随迁子女迅速增长的态势有所预判。新世纪以来北京流动人口随迁子女数量迅速增长，以非户籍义务教育在校生规模为例，已由2001年的10.3万人增长到2011年的37.0万人，增长了2.6倍，年均增长13.6%，这种增长态势近期显然不会戛然而止。

　　另一方面，要充分考虑户籍学龄人口高峰到来给北京义务教育体系带来的压力。数据显示，2007年北京的户籍出生人口由2006年的7.9万人激增到10.1万人，2008～2010年一直维持每年10万人左右的出生规模，2011年增长到12.5万人，预计未来几年每年的户籍出生人口仍将保持在12.5万左右。伴随着户籍出生人口规模增长，可以预见未来几年户籍人口对小学和初中教育需求将呈增长态势，2013～2016年户籍人口小学入学需求将维持每年10万人以上的规模，2017～2020年将增长至12.5万人左右的规模。初中教育入学需求也将从2016年开始逐年增长，2016年预计为6万人，2020年将达到10.1万人，比2011年增长近50%。

　　综上所述，即便不考虑这次中、高考政策调整可能带来的新的学龄人口增加，2020年前北京也将面对常住人口教育需求持续增长的压力，学位缺口很大。由于新的教育资源供给能力的形成(无论是土地征用、校舍建设还是师资的培养等)需要周期，即便是未来教育经费投入能够大幅度增加，要充分满足不断增长的教育需求也需要一个过程。再加上教育资源布局的因素，例如由于流动人口增长迅速且分布不均衡，部分流动人口集中的区县将可能长期存在“入园难”或“入学难”问题，并给教育质量提升工作带来负面影响。

　　总之，学龄人口状况是制约教育发展和改革的最大变量。从北京流动人口教育工作的全局来看，应该继续把保障农民工随迁子女的义务教育机会作为做好进城务工人员随迁子女教育工作的重中之重，优先将教育经费或教育资源的增量投放到义务教育阶段学习机会的保障方面，在高中阶段和高等教育阶段保障的重点是权利和规则的平等，避免出现教育资源挤压效应。同时，应该防止由于政策不当或对政策的不当预期，引发新一轮的义务教育阶段非户籍学龄儿童的大量涌入，使本来就已经压力很大的义务教育体系不堪重负。

　　务工人员随迁子女就读地高考本质上是城市化进程中现有城市管理体制对农民工权益保障不能包容所造成的问题，而非老市民与新市民之间的对决。因此解决这一问题的基本思路应是改革不适应社会发展的高校招生体制。

　　就读地高考应抓住关键系统推进

　　这种改革无疑需要抓住关键问题。就随迁子女就读地高考问题而言，直接与它相关的两个关键点一是现有的户籍制度；二是现在实行的计划招生体制。若向深层追问，全国范围内教育发展的不均衡以及接受高等教育的权利和机会不平等才是问题的症结所在。

　　由此看来，不下系统的体制变革工夫，仅仅依靠各省市制定接收随迁子女就读地高考的方案是赋权与责任不相称的，也无法从根本上解决问题，若把握不当还会激化矛盾。尤其是像北上广三地外来务工人员随迁子女较多，它实质上是全国范围内整体发展战略、赋权模式、资源配置不当所引发的次生问题，就更不能仅仅靠这三地的地方政府所制定的方案来解决问题。因此，在即将接近国务院规定的要求各地出台随迁子女就读地高考方案的最后期限时，期望不能过高。

　　但这不等于放弃解决这一问题的努力，而是应当积极寻求更为系统解决这一问题的可行方案。就读地高考问题仅仅是农民工权益保障缺失现在已经浮出水面的部分，彻底解决这一系列问题有赖于户籍制度变革，在此不赘述。仅就高考问题而言，改变数十年以来实行的计划招生体制才是真正的核心问题，建立以高校完全自主招生为基础的专业、透明、公正的招生录取机制才是从长远看必须经历的过程，更是现实中可行的路径。

　　最终实现全国范围内的高校录取的机会均等是系统解决就读地高考问题的大目标。若实行完全自主招生，在各校都想招到更好生源的动机激励下，各校必然在全国乃至更大范围内寻找最适合自己招收的学生，更好地实现高校与考生之间在相互了解基础上的自主选择，从而在整体上不需在全国省市内分配指标就能形成一个平衡机制。

　　目前公众对这一变革最大的担心是滋生腐败和高校完全的利益导向。任何体制本身都不可能尽善尽美，对此要做出的判断是，依据以人为本的理念，从专业和更有利于考生成长发展以及整个教育评价体系的优化长远考虑，计划招生体制与高校自主招生体制哪一个更好？事实上世界各国的例证已经给出了明确的判定。既然如此，接下来要做的就是完善高校自主招生体制，各校建立专业的招生团队，提高它的专业性、透明度、公正性，建立有效的监督和调节机制。

　　系统解决就读地高考问题的“系统”还应包括把全国教育当作一个大系统，中央政府要花大力气与各地联手解决全国范围内教育的不均衡问题，各地要做好自己责权范围内应该做好的事。只有这个大问题解决好了，北上广等地解决方案实施后才不会发生“雪崩式”的就学爆满。