专家：“拆迁”改为“征收”是一项重大进步(2)

　　这一点在征求意见稿中已经有很大的转变，它直接或者间接地在多处规定了民众的上述权利。比如：关于人民代表大会讨论的规定(第8条第2款)，关于公开征求社会意见尤其是补偿方案必须公布的规定(第9条第2款)，关于将修正后的补偿方案再次公告、公开论证、听证及时公布的规定(第10条第1款)，征收范围以及征收补偿方案、行政复议权利和诉讼权利的告知的公告(第11条第1款)，关于征收补偿的救济程序、诉讼程序，被征收房屋的补偿价格的决定权，对评估确定的价值有异议的可以申请复核(第16条第2款)等。这一点是以前屡次立法均没有出现的规则。

　　这些规定不一定能够满足被拆迁人的权利要求，但是也确实是明显的进步。

　　补偿、搬迁中的住房保障等问题

　　这是立法的核心问题。国务院法制办公开公布的说明指出，在这个问题上确立的基本原则是保障被拆迁人生活水平不降低。这一原则并没有在立法中明确，但是一些规定体现了这一精神，当然，应该在修订中明确这一原则。具体的规则可以作如下解读：

　　□补偿的损害范围

　　征求意见稿第十四条规定的对被征收人给予的补偿包括：(一)被征收房屋价值的补偿；(二)因征收房屋造成的搬迁、临时安置的补偿；(三)因征收房屋造成的停产停业损失的补偿。其中的第(三)项，也就是停产停业损失的补偿，这是以前的立法从来没有规定过的，即使是《物权法》也没有对此作出明确的规定。对此，我们可以联系重庆“最牛的钉子户”案件来看这一规定的进步性。

　　□补偿价格采取市场价的原则

　　补偿价格在原拆迁条例中规定为采取评估价原则。征求意见稿对此作出重大改变，它确定了补偿价格采取市场价原则。这一点规定在其第十六条：“对被征收房屋价值的补偿金额，不得低于房屋征收决定公告之日被 征 收 房 屋 类 似 房 地 产 的 市 场 价格。”这一点将来如何实现，也存在着立法进一步明确的必要性。

　　□被拆迁人回迁的权利

　　回迁是很多拆迁户的心愿，但是这一点在以前的立法中基本上被忽略了。征求意见稿对此作出了一个积极的回应。在第18条第2款规定：“因旧城区改建征收个人住宅，被征收人选择在改建地段进行房屋产权调换的，作出房屋征收决定的市、县级人民政府应当提供改建地段或者就近地段的房屋。”

　　□确保过渡期被拆迁人有所可住原则

　　原拆迁条例在这一点上没有建立强制性的规则，没有规定被拆迁人临时失去住房而无房可住的应对措施。这一点在征求意见稿中也予以纠正了。对此我们可以看看它的第19条：“对因征收房屋造成的搬迁，房屋征收部门应当向被征收人支付搬迁费；选择房屋产权调换的，产权调换房屋交付前，房屋征收部门应当向被征收人支付临时安置费或者提供周转用房。”

　　□“违章建筑”补偿问题

　　原条例对此采取“一刀切”。征求意见稿在确定对确定无疑的违章建筑不予以补偿的规则之后，留下了一个可以探讨和需要解释历史遗留问题规则。对此我们可以看看其第21条第2款：“市、县级人民政府在作出房屋征收决定前，应当组织有关部门依照法律、法规对征收范围内未经依法登记的建筑予以认定、处理。”从这个规定中我们可以看到，不采取一刀切的方法，对此种问题的处理应该说是一种积极的关注民生的态度。

　　“强拆”与“先拆后补”基本得以解决

　　原拆迁条例赋予政府管理部门甚至拆迁人强制拆迁的权力。它在其第17条第1款规定：“被拆迁人或者房屋承租人在裁决规定的搬迁期限内未搬迁的，由房屋所在地的市、县人民政府责成有关部门强制拆迁，或者由房屋拆迁管理部门依法申请人民法院强制拆迁。”这一点留下了巨大的社会问题。由政府甚至由拆迁人主导的强制拆迁后来导致很多社会惨剧发生，这个条款因此成为了社会共愤的目标。

　　征求意见稿终止了政府的强制拆迁权利。它在第25条第1款规定：“被征收人在法定期限内不申请行政复议或者不提起行政诉讼，又不履行补偿决定的，由作出房屋征收决定的市、县级人民政府依法申请人民法院强制执行。”接着，它又在第26条规定：“任何单位和个人不得采取暴力、胁迫以及违反规定中断供水、供热、供气、供电和道路通行等非法方式迫使被征收人搬迁。禁止建设单位参与搬迁活动。”

　　有一种社会观点认为，即使是法院也不可以最后决定强制拆迁。这一观点我认为不应该采纳，因为从我国社会发展和城市改造的实际情况看，不能认为所有的拒绝拆迁的理由都是成立的；而我国的宪法体制中，法院作为一种最终的裁判机构在这个问题上作出最后的判断，也是其正当的职权。

　　与政府强拆这个问题相关，同样深受社会批评的“先拆迁、后补偿”的问题，这一次在征求意见稿中也得到了解决。征求意见稿第25条第2款规定：“申请人民法院强制执行前，房屋征收部门应当按照补偿决定，对被征收人先予货币补偿或者提供产权调换房屋、周转用房。”依据这个规则，“先拆迁、后补偿”已经被废止，这一点对于保护民众基本权利意义很大。

　　不足之处和进一步修订的建议

　　从上面的分析可以看出，征求意见稿对民权保护问题做出了很多的努力，这些应该充分肯定并且积极地解读。但是这个征求意见稿还有一些问题。我认为最应该注意的有两点：

　　1.从目前的立法名目看，该条例似乎只是解决了“国有土地上房屋征收”的问题，那么民众的土地权利问题如何解决？

　　不论是按照我国《物权法》的规定，还是按照现实生活的常识，被拆迁人的建设用地使用权其实才是一项根本的权利，房屋在法律上只是土地的从物。如果不解决土地权利问题，拆迁中还必然会有很多重大的制度问题没有解决。因此我建议征求意见稿在这一方面应该作出更加积极的修改。

　　2.对民众的知情权、参与权和决定权，应该更加清楚地加以规定。

　　目前征求意见稿规定了民众的这些权利，但是，民众在哪个环节上行使这些权利的规则大多数还是不清楚。比如有关听证会的规定，就很不清楚。另外，召开论证会、听证会的程序规则和法律后果也不清楚。现实生活中，虽然有一些事务举办了听证会，可是因为其程序不当，后果却不理想。这些问题，也希望能够作出进一步的修改。

孙宪忠(中国社科院法学所研究员)