《国有土地上房屋征收与补偿条例》制定颁布纪实

　　为了百姓切身利益

　　——《国有土地上房屋征收与补偿条例》制定颁布纪实

　　搬迁，事关国家建设发展大局，事关百姓切身利益。兼顾公共利益和被征收人个人利益，保障被征收人合法权益，以公平公正的立场促进和谐搬迁……经过3年多时间的反复调研，40多次座谈会，2次向社会公开征求意见。2011年1月21日，国务院正式出台《国有土地上房屋征收与补偿条例》。

　　从征收决定到征收补偿，从公共利益界定到取消行政机关自行强制拆迁……5章35条4000多字的条例以科学发展观为指导，进一步规范了行政机关的房屋征收行为，加大了被征收人合法权益的保护，彰显了以人为本的立法精神，有利于推动和谐社会建设。

　　一字之变——折射法治理念进步

　　《国有土地上房屋征收与补偿条例》制定修改过程中，党中央、国务院给予高度重视。

　　新条例出台以前，我国一直在沿用旧有的《城市房屋拆迁管理条例》。这部条例1991年出台，2001年修改。

　　房屋，人的安身之本；住宅，老百姓的栖身之所。公民合法的私有财产理应受到保护。

　　2007年10月1日，物权法正式施行，明确界定了公民私有财产权与国有、集体财产权的平等主体地位。旧有的《城市房屋拆迁管理条例》因与物权法有关规定不符，面临停止执行。

　　2007年12月14日，根据全国人大常委会有关修改决定，国务院有关部门起草了《国有土地上房屋征收与拆迁补偿条例(草案)》，并首次提交国务院常务会议审议。

　　会议认为，条例直接关系人民群众切身利益，要求有关部门广泛听取意见进一步修改后，再次提请国务院常务会议审议，然后公开征求群众意见，再由国务院决定公布施行。

　　是责任，更是动力。国务院法制办、住房和城乡建设部等部门展开了对条例修改的深入调研。奔赴各地了解情况、多次召开各种形式座谈会，分别听取地方及有关部门、被拆迁人、房地产开发公司和拆迁公司负责人的意见……

　　工业化、城镇化进展迅速，建设用地拆迁城市房屋、征收农村土地房屋引起的矛盾，逐渐加剧、日趋紧张。

　　敢于担当的政府 勇于直面“拆迁”矛盾——

　　2010年1月29日，国务院法制办首次公布《国有土地上房屋征收与补偿条例(征求意见稿)》，征求社会公众意见。

　　第一次征求意见稿一经公布，立刻引起社会各界高度关注。

　　细心的人发现，征求意见稿中一项重要的表述发生了变化——从“拆迁”到“搬迁”，一字之差折射出法治理念的进步。

　　对此，北京大学法学院教授王锡锌曾给予积极评价：“过去城市房屋拆迁管理条例强调的是‘管理’，而新名称体现了政府由单向的管理到对公民合法私有财产权的尊重和保护。”

　　群众建言献策的热情空前高涨，多方意见建议也纷至沓来。

　　集中归类、逐条整理、认真分析……收集梳理工作细致入微。

　　40多个典型城市调查统计，同政府和有关部门负责人多次研讨座谈，请经济、法律、规划、土地、评估等方面的专家论证……修改工作科学严谨。各类座谈会、论证会召开45次，1150多人次参加讨论。

　　第一次公开征求意见10个多月后，2010年12月15日，国务院法制办公布第二次征求意见稿。这一“破例”之举，开中国行政立法之先河。

　　开门立法——集思广益问政于民

　　一部条例的修订，如此牵动着亿万国人的心——

　　看报纸、上网络、街头巷尾议论，人民群众热情空前；

　　打电话、传信函、电子邮件留言、发博客微博评点，政府机关汇总民意。

　　仅在两次征求意见期间，国务院法制办分别征集意见65601条和37898条。

　　10万条意见建议承载的，不但是“开门立法”的诚意，更是对制度进步的渴求。

　　公民私产怎样获得保护、暴力拆迁如何解决、补偿公正公平如何实现……现实中的一系列重大课题摆到了政府面前，在条例修改征求意见阶段也充分显现出来。对于这些难点重点问题，国务院法制办等有关部门开始逐项破解。

　　出台一部涉及人民群众重大利益的条例，当然需要公众的参与、需要各界意见的表达——两次征求意见过程中，公众最为关注的就是补偿问题。

　　第一次征求意见，公众就提出相关意见13332条：补偿标准应当是房地产市场价格，能够保证被征收人可以在市场上购买到区位、面积、环境等条件相似的住房，而且要求评估机构应当由被征收人选择确定……

　　第二次征求意见，公众又提出，要增加政府补助和奖励的内容；评估机构应当由征收方和被征收方协商一致确定……

　　征求意见——一个政府和百姓沟通协商、相互理解的重要过程。国务院法制办有关负责人说：“这些意见，我们都予以积极吸纳。”

　　新条例的规定也让人们看到对公众意见的尊重：

　　——对被征收房屋价值的补偿，不得低于房屋征收决定公告之日被征收房屋类似房地产的市场价格。房地产价格评估机构由被征收人协商选定；协商不成的，通过多数决定、随机选定等方式确定，具体办法由省、自治区、直辖市制定。

　　“公共利益”的界定也是学界讨论最热烈、最难界定的问题之一。征求意见时，有的主张界定不宜过宽；有的认为公共利益应当是所有公众都能共享的权益，应该完全由国家财政投资建设；还有的认为征求意见稿中的列举性规定不够全面……

　　“公共利益的内涵和外延，在不同国家和地区的不同发展阶段是不同的。它的界定，必须考虑我国的国情。”国务院法制办有关负责人表示。

　　在大量调查研究并充分听取有关建议基础上，新条例以列举性和概括性的规定，对这一问题进行了明确和严格限定。

　　“城市房屋搬迁制度设计本身非常复杂，个体的房产利益如何得到保障，如何使它和公共利益之间形成有机和谐的平衡，是新条例制定过程中的一个巨大挑战。”北京大学法学院教授沈岿说。

　　民主立法、开门立法，发动群众广纳民意。正是基于这一立法指导思想，新条例在一步步推进过程中得到不断完善和改进。

　　新条例出台后，专家普遍给予积极评价。“房屋征收制度和过去相比有了很大改进和完善。”中国政法大学法学院院长薛刚凌认为，新条例体现了宪法和物权法的精神，修正了搬迁制度上的一些滞后规定，弥补了相关制度空白，对当前房屋征收过程中的行政行为起到了规范作用。

　　考验智慧——寻求发展与保护的“平衡点”

　　事物总是在矛盾中发展，社会总是在解决矛盾中前进。

　　城市建设必须推进，公众利益必须保护——搬迁，就是要在矛盾冲突的焦点上，找到那个“平衡的支点”。

　　新条例的出台要解决什么样的问题？要缓和哪些矛盾？制定修改条例之初，有关立法部门一直在思考这样的问题。

　　理越辩越明。吸收意见、探讨座谈、调查研究……总体思路变得清晰明了：

　　——统筹兼顾工业化、城镇化建设和土地房屋被征收群众的利益，努力把公共利益同被征收人个人利益统一起来。

　　——通过明确补偿标准、补助和奖励措施，保护被征收群众的利益，使房屋被征收群众的居住条件有改善、原有生活水平不降低。

　　——通过完善征收程序，加大公众参与，规定禁止建设单位参与搬迁，取消行政机关自行强制拆迁的规定，加强和改进群众工作，把强制减到最少。

　　“一方面，我国正处于经济快速发展时期，基于公共利益的征收与搬迁活动仍然是必要的。另一方面，因为征收与搬迁活动必然涉及公民私有财产权的保护，且体现了公权力对私权的适度干预。因此，在承认征收活动必要性的同时，必须通过规范搬迁活动，强化对被征收人权益的保护。”中国人民大学副校长王利明解释新条例制定思路时表示。

　　引入地方人民代表大会决策程序，明确先补偿后搬迁的原则……在“统筹兼顾、保护群众利益、减少强拆”核心思想指导下，最终出台的新条例在制度设计上亮点层出。

　　“取消行政机关自行强拆”被普遍认为是最大的亮点。“强制拆迁过程中出现一些恶性事件，虽然是极少数，但必须高度重视，切实采取有效措施，杜绝此类事件发生。”国务院法制办有关负责人表示。

　　对于这一规定，薛刚凌也表示：“制度设计者希望通过司法程序的设置来保障群众合法权益，把风险降到最低。”

　　新条例规定“实施房屋征收应当先补偿、后搬迁”，还明确了：任何单位和个人不得采取暴力、威胁或者违反规定中断供水、供热、供气、供电和道路通行等非法方式迫使被征收人搬迁。禁止建设单位参与搬迁活动。

　　“通过禁止性规定规范搬迁活动，将强化对被征收人权益的保护。有助于化解长期以来因建设单位作为搬迁主体所引发的各种社会矛盾，有助于维护社会稳定。”王利明说。

　　受到立法权限、实际情况等一些方面的制约，新条例对社会各界普遍关注的集体土地征收问题没有予以规定，但国务院法制办负责人表示，将会同有关部门抓紧对土地管理法有关集体土地征收和补偿的规定作出修改，由国务院尽早向全国人大常委会提出议案。

　　“虽然有些问题没有涉及，但并不影响条例施行对现实社会的深远意义。”有关专家说。

　　王利明确定地说：“条例的颁布和施行，将有助于规范搬迁活动，保障合法权益，促进经济社会和谐发展。”

　　沈岿也表示，如果新条例能够得到严格执行，暴力强拆等搬迁过程中的违法违规行为将可以得到遏制。他同时建议，条例施行后政府部门应转变观念，对财税体制方面进行改革，使其更加符合经济发展方式转变，实现平稳可持续、又好又快发展。

　　新条例带给中国社会的不仅仅是一部条例的修改，而是让人看到了政府与民意的良性互动，更深切地体味到法治政府的希望所在……(记者陈菲、杨维汉、崔清新、隋笑飞、邹伟)