今年是“十二五”开局之年，东北各地发展热情高涨，制定的经济社会发展各项指标均增幅较大。今年各地将集中上马大批重点项目工程，在年度土地利用计划指标刚性约束机制下，土地缺口持续放大，供需矛盾仍然尖锐，违法用地现象或将高发。专家认为，伴随城市大规模扩张，相关规划与土地利用总体规划脱节严重，土地利用总体规划管控作用受到挑战；新增用地需求猛增，实现占补平衡难度进一步加大，占补平衡问题成为违法用地新诱因。
土地违法愈演愈烈耕地及生态压力增大
上世纪九十年代初，我国土地制度改革带来了新的活力，加上对外开放发展市场经济，全国各地迎来新的建设高潮，出现了一波又一波“圈地热”，全国耕地因建设占用大幅度减少，土地沙化也越来越严重。
国家土地督察沈阳局局长崔岩说“由于地方发展上的冲动和以投资为主的经济增长方式，大量占用耕地的现象一直没有得到根本改变。”据统计，2010年我国耕地面积下降到18.26亿亩，比1997年的19.49亿亩减少了1.23亿亩，保护耕地压力不断增大。据他介绍，从1999年到2005年的7年间，全国共发现土地违法行为100多万件，涉及土地面积500多万亩，一些城市的违法用地少的在60%左右，多的甚至超过90%。
“土地违法的态势愈演愈烈，招数也花样迭出。”崔岩说，以租代征、搞假招拍挂、擅自修改用地规划等是近期土地违法较常见的手段。2010年5月，沈阳督察局在沈阳市开展土地例行督察中发现，沈阳市沈水湾高尔夫俱乐部有限公司在未经土地部门批准情况下，与和平区长白开发建设有限公司签订了《滩地开发利用协议》，非法占用土地73.62公顷建设高尔夫球场，沈阳督察局随即进行了严肃查处，罚款736.2万元，同时沈阳市和平区政府已下发决定收回该块土地的使用权。
记者从国家土地督察沈阳局了解到，2010年他们在东北地区及时制止了一批重大土地违法违规行为。在辽宁省本溪市，叫停了桓仁县非法征收占用3600亩土地(其中基本农田3143亩)建设南江工业园区的行为；在吉林省四平市，及时制止了梨树县经济开发区、郭家店镇工业集中区即将开工建设的未报即用项目，要求拆除围墙、恢复耕种条件，退还农民耕种；在黑龙江省哈尔滨市，及时督促地方政府纠正整改哈尔滨市“北跃”战略核心工程的哈尔滨科技创新城未报即用和边报边用问题，涉及土地面积3.9平方公里，其中耕地1.57平方公里……
“一方面是耕地大量减少，另一方面我国土地沙化也越来越严重。”崔岩说，目前我国每年有3000多平方公里土地沙漠化，相当于一个县的土地面积。我国虽然实行了占补平衡，但是补充的耕地在质量上同占用的耕地有很大差距。据统计，建设占用的耕地有2/3有灌溉设施，补充的耕地只有1/3有灌溉设施。高产田、郊区菜田大面积减少，目前我国每年净进口粮食2000万吨左右，一旦遭遇大的自然灾害或战争，将造成5000万人口的粮食短缺。
城市大规模扩张规划与土地利用脱节严重
记者在东北地区采访发现，伴随城市的大规模扩张，相关规划与土地利用总体规划脱节严重，土地利用总体规划管控受到严重挑战。
首先，大规模城市扩张和新城、新市镇建设，极易引发违法用地问题。“十二五”期间，以大城市、开发区为依托的城市和开发区扩张，以及新城、新市镇建设，将不可避免地大规模出现。辽宁省提出，沈阳经济区力争3至5年时间，构建37个新城新市镇，打造56个主导产业园区；哈尔滨提出“北跃南拓”城市扩张战略，建设松北新城和哈南新城；鞍山市新一轮土地利用总体规划新增建设用地的总规模仅为87平方公里，而在“十二五”期间规划建设的鞍山达道湾新城、汤岗子新城、海西新城、腾鳌新城、牛庄新市镇，总规划面积就达到569.57平方公里。专家认为，因土地利用规划和有限用地计划指标控制，很可能在部分地方产生大量违法用地。
吉林省粮食经济学会秘书长刘笑然认为，土地问题上，由于相关规划衔接不够，新一轮土地利用总体规划落实难度大，管控作用即将受到挑战。记者在采访中发现，东北地区基础设施相对落后，发展愿望强烈，许多地区道路交通建设等专项规划非常随意，项目建设主要来源于领导干部意图，缺乏系统科学的安排和准备，专项规划更无法做到与土地利用总体规划有效衔接。
崔岩举例说，长春市上轮规划确定的长春市规划期末城市建设规模为200平方公里，城镇人口数量245万人，而截至2009年底，长春市城市建设规模已达330平方公里，城镇人口数量340万人，分别超出规划65%和38.8%。违规调整规划和超规模用地情况较多，土地利用总体规划对各类建设用地管控作用受到挑战。此外，个别地区通过不断调整规划，导致新一轮土地利用总体规划尚未实施，新增建设用地规划规模就已基本使用完毕。
新增用地需求猛增占补平衡成为违法用地“新诱因”
专家认为，当前东北各地新增用地需求猛增，实现占补平衡难度进一步加大，占补平衡问题正成为违法用地新诱因。
记者在东北地区采访发现，近年来，东北地区经济快速发展，新增用地需求猛增，加之全国土地二次调查之后，所有“小开荒”耕地均已上报入库，作为占补平衡指标迅速消耗，许多地区耕地后备资源都十分有限，耕地占补平衡难以为继。根据辽宁省国土资源厅提供的材料，辽宁全省的耕地后备资源仅仅够支撑3至4年的占补平衡。在部分地区，占补平衡问题已经成为了继新增建设用地规划规模、年度用地计划指标之后，又一个违法用地诱因。
吉林省“三农”问题专家韩树声认为，违法违规用地现象屡禁不止，从过去自然人的违法主体上升到了以政府为主的违法违规主体，其中存在体制、机制和法制方面很多问题，多年来国家不断打击违法用地，也在积极探索新的机制。面对“十二五”期间东北各地的发展热情，大批重点项目纷纷上马与年度土地利用计划指标的刚性约束，已经形成难以调和的矛盾，如何在东北各地经济发展的同时注意合法合规用地，成为下一步亟待关注的焦点和难点问题。
专家建议，从土地督察部门角度看，一方面应敢于碰硬，加强督察力度，扩大督察范围，重拳打击一些重大违法违规行为；另一方面应分清责任，探索开展相关部门的延伸督察。国家土地督察沈阳局近两年发现，由政府和有关部门主导的土地违法违规行为占较大比重，如地方政府未报即用、发改部门违反用地政策立项、规划部门擅自调整土地容积率、政府融资平台违规抵押等问题比较突出，建议下一步明确区分责任主体，分类指出政府、相关部门和国土部门的问题和责任，有利于发掘土地违法违规问题的根源，将土地管理共同责任落在实处。
对于各级政府及相关主管部门，专家建议，一方面在发展过程中应做好合理规划，合理控制发展速度，消除违法用地侥幸心理；另一方面建议在更大范围内把各地土地督察情况纳入地方政府考核体系，采取违法违规用地“一把手一票否决制”，从源头上避免“十二五”期间违法违规用地现象高发。
记者 王晓明
