近期，财政部综合司与国土资源部财务司在全国范围内展开土地供应及收支管理情况的专题调研，主要涉及“2007~2010年度土地收储、供应和土地出让金收支情况”。本轮调研直指地方政府土地出让收支中主要存在的两大问题：一是地方政府的土地财政屡创新高，二是土地出让的巨额收入无法足额划拨至中央要求落实的保障房建设领域。
土地出让收入，不断做大的蛋糕
当前，土地出让收入俨然已经成为地方财政的主要来源。国土资源部公开数据显示，“十一五”期间，我国共批准新增建设用地3300多万亩，土地出让收入高达7万多亿元。2008年全国土地出让总收入为9600多亿元，2009年就猛升至1.6万亿元，2010年更是高达2.7万亿元、同比增逾70.4%；而根据年初财政部的统计口径，2010年国有土地使用权出让收入2.9万亿元，占地方政府性基金收入的89%、全国财政收入的35%。高速增长的地方政府土地出让收入，在多方看来都是一块巨大而美好的财政蛋糕。从蛋糕切分看地方政府的真实收益中央政府、地方政府、投资者、被拆迁集体和村民是这块财政蛋糕的主要分享者。作为实施者，地方政府必须按照政策和市场的规则，在土地出让收入“收支管理两条线”的体制下来合理地分配蛋糕。
首先，这块蛋糕的成本部分必须严格按照政策规定进行分配，主要的分配对象是中央政府和被拆迁集体、村民。按照财综[2011]4号文件的规定，成本包括地方国库中实际支付的征地和拆迁补偿支出、土地出让前期开发支出、计提农业土地开发资金支出、补助被征地农民社会保障支出、保持被征地农民原有生活水平补贴支出、支付破产或改制企业职工安置费支出、支付土地出让业务费支出、缴纳新增建设用地土地有偿使用费等相关项目。扣除上述项目后，剩余部分才是土地出让收益。
因此，土地出让收益部分远不如蛋糕本身看上去那么诱人。国土资源部副部长贠小苏接受采访时就表示：“2009年全国土地出让金总额是1.59万亿元，2010年是2.7万亿元，其中，有60%多是拆迁征地的成本，只有1/3才是地方土地财政的纯收益。”这与财政部报告中披露的全国土地出让收支基本情况和实际项目中的土地一级开发项目成本数据相对比，结论也是一致的。
而蛋糕收益部分的分享者众多，主要有中央政府、地方政府和投资者。中央政府方面，按照2011年中央1号文件和财综[2011]41号文件，土地出让收益中要拿出两个10%来分别支持农田水利建设和保障性住房建设。另外，据悉国务院正研究从土地出让收益中按比例计提教育资金，以加大财政教育投入。因此，中央政府分配使用了20%以上的蛋糕的收益部分。
投资者则主要是通过合同的形式参与分成。具体的分享比例取决于投资者与地方政府的谈判和博弈能力，还受地方政府所在区域、议价能力、投资者的行业地位、资金实力等因素的影响，分配比例弹性空间较大。《北京市土地储备和一级开发暂行办法》中规定，通过实施土地一级开发最高可获8%的利润，而且贷款利息可直接进入开发成本；杭州出台的土地管理办法规定一级开发的整体利润可达10%；《海南省人民政府关于规范企业参与土地成片开发的通知》中则规定，土地一级开发的增值收益分成比例最高可达70%。
最后的剩余收益部分是地方政府可相对自主支配的。实践中，这部分土地出让收益一般投向了国办发[2006]100号文中规定的城市建设支出，包括完善国有土地使用功能的配套设施建设支出以及城市基础设施建设支出。根据财政部门的统计，这块收益部分能占到土地出让总支出的1/4左右。
面临蛋糕缩水风险，地方政府求变
针对土地出让收入高速增长的情况，中央出于经济的长期发展和稳定考虑，已经从建设用地指标、土地招拍挂制度、金融调控等多方面着手，开始控制土地出让收入的增长速度，甚至在一定程度上要挤出这块蛋糕中的泡沫。部分地方政府已经感受到了土地交易量价齐跌给地方财政带来的风险。以北京市为例，北京市2011年计划供应商品房住宅用地1220公顷，目前仅完成183公顷，只占15.1%。2010年同期北京土地成交溢价率在134%左右；而2011年1至5月的成交居住用地当中，平均溢价率不到20%。地方政府亟需通过产业引入、产业培植、产业升级等措施，实现多元化的财政收入结构，摆脱对土地出让收入这块蛋糕的单一依赖。
当前，地方政府应结合中央的经济发展战略和地方经济发展的现实情况，理性地规划城市长期、中期、短期的发展目标，谋划相应的项目，合理分配和使用土地出让收益，使高速城市化阶段形成的土地出让收入能够毕其功在当代、得其利在千秋，真正实现城乡的长期发展和繁荣。
投资者参与土地开发应得的合理投资收益，是政策上较为忽视的领域。目前，部分地方政府以政策发文的形式，终止了政府与投资者签订的土地出让收益分成的相关协议和合同。一定程度上，这种做法有悖于市场规则和合同法的精神。考虑到金融信贷收紧的情况下，地方政府在土地一级开发项目融资的渠道上更加多元，将吸引各种形式的民间资本进入土地开发领域。这亟需相关部门更新、明确、出台土地出让收支管理的相关政策，尤其是明确投资者进入土地一级开发领域的合法的回报机制，规范引导地方政府的融资和履约行为。
□彭松 周良仪
