财政分析报告：要防止地方债风险向中央财政转移(3)

　　(三)科学管理地方债务，及时化解地方债务风险

　　我国地方政府债务融资方面存在着较大的风险隐患，一旦资金链条断裂、爆发地方债务危机，中央政府必然要实施救助，如果中央财力不济，也不排除会产生主权债务违约的严重情形，陷入主权债务危机的漩涡。为此，必须建立有效的地方政府债务融资机制，正确引导和约束地方政府债务融资行为。

　　第一，正视地方政府债务的客观存在，修订与现实相脱节的法律条文。目前，我国无法通过强制的手段消除地方政府债务，应该认识其存在的合理性、必要性和普遍性，降低地方政府债务风险的唯一方法，就是修订相关法律条文，承认其合法，变隐性债务为显性债务之后，在阳光下采取科学的方法进行债务管理。

　　第二，控制总量和优化结构。虽然我国政府目前还有能力消化吸收地方债务，但是政绩驱动、人口老龄化和居民收入增加而迅猛增长的福利需求和福利预期，都会使地方政府的融资需求膨胀。因此，必须控制债务融资增量，优化债务融资结构，提高中、西部地区的融资能力，强化融资平台和银行贷款管理。

　　第三，赋予地方独立的发债权。由中央“转贷”和“代理发行”来解决地方政府融资问题并不是长久之计，一是融资额远远不能满足需求，二是容易促成地方政府预算软约束，三是可能出现苦乐不均，资金的趋利性和财政安全性要求决定了中央政府要么选择偿债能力高的地方代理发债，要么就要增加更多的转移支付。解决上述问题的方法，就是允许地方政府公开、独立发债，但为了便于管理和降低风险，应该只赋予省一级政府独立的发债权。

　　第四，选择在债券市场进行融资。目前地方政府债务主要是来自金融领域的资金，社会资金进入很少，应该以发行地方政府债券的方式，进入债券市场，扩大融资空间。

　　第五，逐渐消除体制障碍。一是建立地方政府债务融资机制，包括债务信息统计与报告制度、债务预算制度、风险预警制度、风险准备金制度、监督管理制度等。二是进一步理顺中央和地方的财政关系，健全地方税制，确立地方主体税种，为地方债务的偿还提供稳定的资金来源。三是改革不可持续的土地财政，提高相关土地税收的比重，由“卖地为主”转变为“收税为主”，同时，加强土地出让金的管理与使用，将其全部纳入预算，且将预算收支向社会公开，确保土地出让金的10%用于农田水利建设。

　　综上所述，只有加大财政配置力度、保持政策健康稳定、科学管理地方债务———“三管齐下”的财政政策强力调控后，才能有效消除实体经济增长困顿、经济增长预期悲观、地方债务风险积聚等困扰，使我国经济发展经得起各种考验，等到“风雨之后的彩虹”。

　　中国财政政策分析联合课题组

　　负责人：闫 坤(中国社科院)

　　成 员：于树一(中国社科院财贸所)

　　刘新波(财政部财科所）