为行政诉讼法的修改建言献策

　　近年来,理论界与实务界关于修改行政诉讼法的呼声日益高涨,为进一步梳理学界观点,为行政诉讼法的修改提供理论依据,浙江大学法学教授、博士生导师,浙江工商大学校长胡建淼教授领衔承担了教育部2006年国家人文社科基地重大项目“行政诉讼法的修改研究”课题的研究工作,并最终形成了《行政诉讼法修改专家建议稿(初稿)》

　　□本报记者蒋安杰

　　随着国家“人权入宪”,公民的权利意识和整个社会的法治水平已经有了大幅度的提高。原先建立在计划经济基础和管制型政府模式之上的行政诉讼法,其滞后性和局限性日渐凸显,理论界与实务界关于修改行政诉讼法的呼声日益高涨。为进一步梳理学界观点,并为行政诉讼法的修改提供理论依据,浙江大学法学教授、博士生导师,浙江工商大学校长胡建淼教授领衔承担了教育部2006年国家人文社科基地重大项目“行政诉讼法的修改研究”课题的研究工作,并最终形成了《行政诉讼法修改专家建议稿(初稿)》(下称《建议稿》)。

　　保障行政相对人的诉权

　　与民事诉讼的“执行难”相比,行政诉讼的一个顽疾就是“立案难”。所谓立案难,就是行政相对人在认为自身合法权益遭受行政机关行政决定侵害时,往往起诉无门,无法通过人民法院获得法律救济。诉讼渠道不畅,必然导致上访增多,非理性行为加剧,必将严重影响社会和谐稳定,削弱人民法院行政审判作用。

　　为此,《建议稿》明确指出:“行政相对人认为行政决定侵害其合法权益的,有权依照本法提起行政诉讼”。对于现实生活中存在的大量不采用书面形式的行政行为,比如口头通知、电话告知等,《建议稿》提出了“行政决定虽不采用书面形式,但它已实际存在并且已直接影响行政相对人的,该相对人可以依据本法提起行政诉讼”,“行政主体作出行政决定不提供书面形式的或不形成书面形式的,行政相对人只要能够证明该行政决定的存在,即可提起诉讼”,切实保护行政相对人的诉权。

　　加强行政规定司法审查

　　行政主体的行政行为包括两类,一类是针对特定当事人的行政决定,比如行政处罚；另一类是针对不特定当事人的行政规定,比如各级政府及其部门的规范性文件,俗称“红头文件”。当前行政诉讼体制主要是授权法院根据行政相对人的起诉针对行政决定的合法性进行审查,一般不涉及对行政规定的合法性审查。但是,行政规定往往是具体行政决定的依据,如果行政诉讼不能解决行政规定即“红头文件”的合法性问题,那么对具体行政决定的合法性审查实际效果也是十分有限的,这也是为什么很多人不愿意打行政官司的原因。

　　为此,《建议稿》提出“人民法院审理行政案件,对行政行为是否合法进行审查”,这里的行政行为就包含了“行政规定”。在启动程序上,《建议稿》认为只要“行政相对人认为行政决定所依据的行政规定不合法”,就可以在对行政决定提起行政诉讼时一并向人民法院提出对该行政规定的合法性审查申请,进一步赋予行政相对人在行政规定司法审查中的启动主体地位。

　　提高行政诉讼级别管辖

　　行政诉讼级别管辖的关键在于确定中级人民法院和高级人民法院一审管辖的范围。根据当前行政诉讼法及其司法解释,各地中级人民法院一审受理的案件包括以省级人民政府、国务院各部门和县市人民政府为被告的行政案件。这种规定一方面没有明确以省级人民政府工作部门为被告的案件是否也由中级人民法院一审受理,另一方面让中级人民法院审理省级人民政府和国务院各部门的案件有些“勉为其难”。

　　为此,《建议稿》提出要适当提高行政诉讼的审级,明确“以县、市级人民政府或省级人民政府工作部门为被告的行政案件均由中级人民法院一审受理,以省级人民政府和国务院各部门为被告的行政案件由高级人民法院一审受理”,通过提高审级来减少行政机关对行政案件审判的干扰。

　　建立行政公益诉讼制度

　　行政公益诉讼是指当行政主体的行政行为损害了公共利益的时候,由特定主体为了公共利益提起行政诉讼要求行政主体作为或者不作为的制度。我国现有的行政诉讼体制没有规定公益诉讼,这是我国行政诉讼法上的一个遗憾。积极稳妥地建立符合中国特色的行政公益诉讼制度,已经成为学界的共识。

　　为此,《建议稿》提出,“人民检察院认为行政决定侵害国家利益或社会公共利益的,可以向作出行政决定的行政机关提出《公益检察意见书》,要求予以纠正,行政机关应当在收到该意见书之日起两个月内予以纠正或予以书面答复。妇联、工会等群众组织以及合法注册的社会团体认为行政决定侵害国家利益或社会公共利益的,可以向人民法院直接提起公益诉讼。公民、法人或其他组织认为行政决定侵害国家利益和社会公共利益的,可以申请人民检察院提起公益行政诉讼。人民检察院不按前条规定提出《公益检察意见书》或提起诉讼的,公民、法人或其他组织向该检察机关的上级检察机关申请复议。人民法院审理公益诉讼行政案件,不收诉讼费以及其他费用,但妇联、工会等群众组织以及合法注册的社会团体提起公益诉讼的除外。”这些规定,一方面确保了行政公益诉讼可以发挥其作用,一方面也避免因公益诉讼制度的建立引发的滥诉、恶讼,比较符合中国当前政治和法治发展的现实。

　　依法调解行政诉讼案件

　　调解是中华法律文化的一个特点,调解具有方便诉讼当事人、节约诉讼成本、促进社会和谐的作用。但是,行政诉讼中的调解如果不能被纳入法治的轨道,容易沦为行政机关甚至法院利用权势压迫行政相对人放弃维护自身合法权益的幌子。因此,行政诉讼中的调解不是能不能有的问题,而是如何进行规制的问题。目前,关于行政诉讼调解制度的建构,存在调解、和解以及协调和解的理论纷争,这一现象暴露出了行政诉讼调解背后的制度取向与实践差异。对此,课题组通过概念剖析和实践比较,明确了调解制度在行政诉讼中的正当性。

　　《建议稿》对此规定:“人民法院审理行政案件,可以在自愿、合法以及不损害国家利益、公共利益和第三人利益的前提下进行调解。调解不成的,应当及时判决。以调解方式结案的,应当制作行政调解书。行政调解书送达当事人后即刻生效”,使得行政诉讼调解有法可依。

　　明确诉讼法律适用规则

　　行政诉讼在法律适用方面的一大特点就是其可适用的法律、法规、规章等层次繁杂,法律适用规则比较复杂。为此,最高人民法院曾经通过座谈会纪要的形式对行政诉讼的法律适用问题进行了阐释,课题主持人胡建淼教授则创设了“法律适用学”对这个问题进行了系统的阐述。本次行政诉讼法修改中,行政诉讼的法律适用问题仍旧是课题组关注的焦点。

　　《建议稿》专设一章(第六章)规定法律适用问题,指出“人民法院审理行政案件,适用法律、法规和规章。在没有法律、法规和规章规定的前提下,行政规定可以参考适用。人民法院在审理行政案件中,发现不同位阶的法之间规定不一致时,优先适用位阶高的法,但具体实施性的下位法与上位法不抵触的,下位法应当可以优先适用；发现同一机关制定的法之间规定不一致时,应当按后法优于前法适用、特别法优于一般法规适用的原则处理；发现不同机关制定但其法律效力相同的法之间规定不一致时,应当中止诉讼,按照《中华人民共和国立法法》的规定处理”,对行政诉讼的法律适用问题做了较为详细的规定。

　　除上述六点之外,课题组成员在行政诉讼的地域管辖问题、被告举证责任问题、行政诉讼判决种类问题以及行政诉讼的执行程序等方面都提出了较为新颖的观点。通过对《建议稿》的研讨,结合之前的研究成果,“行政诉讼法修改”课题组进一步加深了对于行政诉讼法修改的理论认识。为此课题组负责人胡建淼教授对记者说,课题组非常欢迎学界同仁以各种形式对“行政诉讼法建议稿”进行批评和建议,使得《建议稿》更加完善。