农村征地补偿纠纷渐增 立法缺失致司法实践困难

　　随着中国城镇化速度的加快，土地征收规模不断扩大，农村集体经济组织内部成员之间就土地征收补偿收益分配产生的纠纷也日渐增多，本文就此类案件的处理进行探析。

　　司法实践中的困难

　　1.立法缺失

　　土地征收补偿费用分配权与农村集体经济组织成员资格的认定密切相关，具备农村集体经济组织成员资格是拥有分配权的前提，而该资格是由宪法所规定的农村集体所有制派生出来的成员权，应该由宪法性法律文件或基本民事法律文件加以规定。但现行相关宪法性法律文件包括宪法本身及村民委员会组织法等都没有规定“农村集体经济组织成员”这一概念。农村土地承包法虽然使用了“农村集体经济组织成员”这一概念，但也没有明确规定确认集体成员资格的标准。立法的缺失造成的司法认定上的不统一，增加了有关农村土地补偿收益分配案件的上诉、上访率。

　　同时，在土地征收活动中，代表集体经济组织作出各种决定的有乡政府、村民委员会甚至村民小组，而当事人起诉的被告往往包括村民小组在内的多个被告。我国没有相关法律对村民小组的诉讼主体资格作出明确规定，给村民小组的主体资格的认定造成很大困难。

　　2.传统观念与现代法律的抗衡

　　我国传统上的农耕社会在漫长的历史发展过程中形成了自然共同体生活格局，为农村生活的稳定性奠定了基础，但固有的生活圈也使得传统习俗有稳固的生存环境，现代人权理念得不到普及，男女不平等现象仍然存在。具体体现在农村土地补偿收益分配问题上，就出现了“出嫁女”、“入赘男”的分配权保障问题。习俗上，“出嫁女”娘家所在的集体经济组织一般对其承包的土地不予保留，而嫁入方所在集体经济组织多数实行“增人不增地”、“减人不减地”的原则；“入赘男”由于来女方家庭生活，习惯上女方所在集体经济组织也不分给承包地。由于“出嫁女”和“入赘男”没有承包地，集体经济组织大多不分配土地征收补偿收益，而在具体司法过程中，又不得不考虑这些利益，使得法院判决有时难以被其他村民接受。

　　3.村民自治的合法性问题

　　在土地征用补偿费分配纠纷案件中，因农村村民自治决定或村规民约引起的占绝大多数。由于法律没有对村民自治和村规民约进行明确规定，理论上，对村民自治决定或依村规民约形成的分配方案应当是程序的合法性审查还是对其内容的合法性审查，存在不同意见。实践中，法院在依法处理时，往往会招致一些集体经济组织成员的不满和反对，生效判决执行起来难度非常大。

　　处理此类案件的建议

　　1.集体经济组织成员资格的确定

　　在实践中如何确定是否具有集体经济组织成员资格，主要有以下三种观点：1.户籍说。认为只要户口在该村，就是该村集体经济组织成员。2.权利义务说。主张只要尽了村民义务，就是集体经济组织成员资格，应当享有征收补偿费用的分配权。3.生活来源说。认为只要是以土地耕作收益作为个人主要生活来源，就拥有了该集体经济组织成员资格。

　　上述观点都有一定道理，但各有不足之处。户籍说符合中国农村发展的历史情况，且目前有较为完善的户籍管理制度作为支撑，可操作性较强，但其没有考虑中国正在致力于促进城乡一体化，建立统一的城乡社会保障制度，人口自由迁徙正大规模出现，前瞻性不够。权利义务说体现了权利义务对等原则，但其排除了未成年人的集体经济组织成员资格，同时随着相关农业税收被取消，农民对村集体经济组织担负的义务逐渐减少，因而也缺乏可操作性。生活来源说以土地是农民的基本生活保障资料为理论基础，具有强烈的现实主义倾向，符合现行农村土地制度的基本价值取向和土地制度改革的基本理念，但基本生活保障这一概念不易评估和量化，因而不易操作。

　　综合上述观点，由于当前农村的社会结构处于不断的变动之中，无论是户籍说、权利义务说、生活来源说都难以同时兼具公平和效率。基于此，在司法过程中，应以户籍为基础，以必要生活来源、权利义务对等因素为补充，确认其是否取得了农村集体经济组织成员资格。具体而言，农村集体经济组织成员资格的取得，应从以下四种情况予以考虑：其一是出生取得，农村集体经济组织成员所生子女，自出生后即取得该组织成员资格，且无婚生或非婚生、计划生育或非计划生育之分，其成员资格不因其外出务工、经商、嫁入城镇、升学、服兵役、服刑、被劳教或父母离异、迁移、再婚而丧失。但如果自然人死亡，或取得城镇非农业户口，或所在集体经济组织解散，则当然失去原集体经济组织成员的资格。其二是因婚姻或收养关系取得。其他集体经济组织成员，因嫁入、入赘、收养迁入新的集体经济组织后，如已登记入户的，则取得该组织成员资格；如未登记入户，但已丧失原组织成员资格，可视为取得新集体经济组织成员资格。对收养关系而言，应以构成事实收养关系从宽掌握。其三为同意取得。是指经集体经济组织全体成员同意，某一自然人取得该集体经济组织成员的资格。同意取得适用于挂靠户等人员的集体成员资格。其四是根据法律或政策规定取得，如平垸行洪、移民搬迁等情况。

　　2.明确村民小组的诉讼主体资格

　　村民小组是农村土地补偿收益分配过程中的决策、实施组织，故明确其诉讼主体资格对农村土地补偿收益纠纷的处理有重要意义。

　　首先，村民小组作为村民委员会的下属组织，没有法人资格。但在现实生活中，村民小组的作用是无法完全以村民委员会替代的，它具有自己的管理机构和一定财产，具备独立诉讼主体经济上的特点，因此其可作为民诉法第四十九条规定的“其他组织”参与诉讼。

　　其次，我国土地管理法第十条规定：“农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理；已经分别属于村内两个以上农村集体经济组织的农民集体所有的，由村内各该农村集体经济组织或者村民小组经营、管理……”最高人民法院《关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》第二十四条规定：“农村集体经济组织或者村民委员会、村民小组，可以依照法律规定的民主议定程序，决定在本集体经济组织内部分配已经收到的土地补偿费”。根据这些规定，村民小组有权经营、管理集体所有土地。实践中，土地补偿收益分配中村民小组就是具体的决策主体，因而由其作为诉讼主体，对于保护与其发生民事法律关系的单位和个人的民事权利以及维护其自身的民事权利、详细了解案情、简化诉讼程序、及时解决纠纷都有重要意义。

　　最后，许多法院已在农村土地补偿费分配纠纷案件中，将村民小组作为被告予以受理，在司法实践中实际上已经承认了村民小组的诉讼主体资格。

　　3.“村规民约”的效力认定

　　法院对村民自治中违法行为应否进行干预，一直以来都是司法中的争议问题。基于司法的消极性、中立性特点，法院不应对村民自治中的违法行为寻求积极主动的干预，只有在以仲裁者的身份介入纠纷时，才对违法行为予以纠正。因此，法院在审理土地征收补偿收益分配案件时，只能就原告是否具有集体经济组织成员资格，是否有权参与土地征收补偿收益分配，根据法律的规定进行裁决，而不宜对村规民约、集体经济组织全体会议的决定的效力进行判决。其关于集体经济组织成员资格、收益分配权的判决效力，只及于本案，不能及于其他情形。然而，农村土地补偿收益分配权是一种法定的私权利，其行使必须得到权利人的认可，不能因他人作出的决定而予以剥夺，故一般情况下村规民约不得成为取消某一集体经济组织成员农村土地补偿收益分配权的依据。但对于实践中户主本人作为代表在村规民约或相关决议上签名同意“出嫁女”、“入赘男”等不参与分配土地征用补偿费，以及本人与村集体组织签订合同为得到某种利益而同意今后不参与分配征地补偿费等情况，应视为本人自动放弃相关权利，应依约定处理。

　　4.司法过程中重调解

　　农村土地补偿收益分配属于农村集体经济组织内部的处理事项，它发生在农村这个“熟人社会”，有良好的调解基础；同时，现阶段我国农村还存在文化水平不高、法律知识缺乏、法律意识淡薄等问题。强调做好司法调解工作，符合我国现阶段具体国情。再者，在农村土地补偿收益分配中，我国有关法律规定还不明确，法院的判决有时难以使人信服，判决后上诉、上访的情况比较多。而且部分原告提出诉讼时，集体经济组织已经将土地征收补偿收益分配到人，并一次性分配完毕，在这种情况下，即使法院判决原告胜诉，也难以要求集体经济组织成员将所分配到的收益退回。而通过调解，则可以很好解决此类问题。因此，在土地征收补偿收益分配纠纷案件处理过程中，应善用调解，多做相关工作，化解纠纷。

　　结语

　　由于立法上的缺失以及农村土地征收补偿分配纠纷所固有的特殊性，使得其处理起来极为复杂。而在中国大力推进城镇化建设的历史背景下，土地征收补偿收益分配纠纷短时期内不可能消除。在这种情况下，司法机关应当发挥司法能动性，将现有法律法规与我国农村现阶段的具体情况相结合，在坚持现行法律法规的基础上尊重村民自治权，积累司法实践经验，创新解决土地征收补偿收益分配纷争的新方法，以维护相关当事人的合法权益。

　　(作者单位：湖南省常德市武陵区人民法院）