中国旅游立法仍在"旅途" 游客被宰情况时有发生

　　当下，各大景区人流熙熙攘攘、接踵摩肩，呈现出一片旅游业繁荣的大好景象。然而关于游客被宰、遭遇强制购物等“杂音”不绝于耳；大好河山、旖旎风光令人惊艳叫绝，同时野蛮、盲目开发造成了自然、人文环境的极大破坏又令人心痛……

　　凡此种种中国旅游业发展不平衡的现象，一再地引发制订旅游法以规范和促进旅游发展的声音，最近的动作是国家旅游局局长邵琪伟在一次讲座中透露，我国正在制定旅游法，旅游行业的体制机制在逐步完善。

　　“旅游”了二十年

　　旅游要立法，不是新鲜的事情。旅游法是改革开放初期启动的立法项目之一，曾列入七届全国人大常委会立法规划和国务院立法计划，国家旅游局曾拟出草稿并在一定范围内征求过意见，但由于当时我国旅游业尚处于起步阶段，有关方面对该法涉及的一些重要问题认识不尽一致，草案未能提请审议。八届全国人大以来，不少人大代表提出议案建议要求加快制定旅游法，社会上要求制定旅游法的呼声也不断提高。

　　因此，如果说二十多年前的送审稿启动了打造旅游法的航船，那么到现在为止，航船还未启程。可以说，旅游法仍在“旅游”。

　　但是，这种立法停滞的状况在十一届全国人大成立后有所改变，十一届全国人大财经委在议案建议承办工作的基础上，组织有关工作人员就旅游法制定问题开展了一系列调研论证，初步形成了以下共识：经过改革开放30年来的快速发展，旅游业已经成为我国国民经济的战略性产业，在当前国际国内经济形势下，大力发展旅游业，对于扩大内需、调整结构、改善民生具有重要意义。为促进旅游业持续健康发展，进一步规范旅游市场，解决当前旅游业存在的问题，制定出台一部综合性的旅游法十分必要。

　　在征求全国人大法律委和全国人大常委会法工委有关领导同志的意见后，财经委向常委会提出了关于组织起草旅游法的请示报告，并得到了常委会领导同志的批准。 由此，新一轮旅游法的起草工作正式展开。

　　立法的总体时机成熟

　　据国家旅游局统计，目前中国旅游业发展迅速，已成为继法国、美国、西班牙之后的第四大入境旅游接待国，世界旅游组织预测，到2015年将成为全球第一大入境旅游接待国和第四大出境客源国。截至2010年6月，全国拥有旅行社21649家，星级酒店14570家，其中五星级酒店555家，旅游从业人员达到1350万人。

　　在蓬勃发展的同时，中国旅游业存在着许多矛盾和问题。国家旅游局局长邵琪伟将之总结为，发展方式粗放、体制机制建设不健全、旅游基础设施建设滞后、供需矛盾突出、市场秩序不规范、人才和科技支撑作用发挥不够等，都制约了旅游业的发展，黑车、黑导、黑店现象仍然存在。他用“一流的资源、二流的开发、三流的服务”形容目前旅游业重建设、轻管理的问题。

　　因此，通过立法促进、规范和保障旅游业发展的呼声一直没有停过，到了现在尤其高涨。全国人大常委会委员、全国人大财经委主任委员、旅游法起草组组长石秀诗表示，制定旅游法的必要性主要表现在以下几个方面：一是促进经济增长、调整经济结构、更好拉动内需的迫切需要；二是有效促进劳动就业、舒缓就业压力的迫切需要；三是规范旅游市场秩序、保护旅游者和市场经营者权益的迫切需要；四是协调行业管理关系、促进旅游及相关行业发展的迫切需要；五是促进国际交往、协调国内外旅游业法律制度的迫切需要；六是提升法律层次、完善旅游法律制度的迫切需要。

　　石秀诗说：“关于旅游法的出台，我们认为，总体上时机已成熟了。当前我国旅游业已形成了一定的规模，我们在旅游管理方面积累了较多的经验，形成了一系列法规规章和地方性法规，在国际旅游交往中也与很多国家和国际组织建立了密切的协作关系。这都为法律的起草和出台提供了很好的条件和环境。”

　　可能是一部原则性的法律

　　旅游法目前还处于起草阶段，按照官方计划，起草组准备在总结国务院行政法规与地方立法经验、借鉴国外好的做法的基础上，用两年左右时间完成草案起草等各项工作，争取2011年提请全国人大常委会审议。

　　虽然起草稿的具体内容没有公布，但是从起草组近段时期紧锣密鼓的调研行程可以看出，起草稿关注了以下几个方面的问题：旅游业发展中迫切需要立法促进、规范和保障的主要问题；旅游产业综合协调机制和旅游管理体制；旅游资源保护、开发和合理利用中的突出问题；旅游立法如何规范和保障旅游经营者和从业人员的经营活动，如何规范和有效管理旅游市场秩序；旅游立法如何保障旅游者合法权益等方面

　　对此石秀诗透露，法律内容设计不必面面俱到，应抓住重点，解决当前制约旅游业发展的关键性问题，推动旅游法早日出台。

　　这种思路也得到了专家的肯定，中国政法大学教授刘红婴认为，根据我国的现实情况及立法惯例，我国旅游立法目前宜选择制定一部原则性的法律，由这部法律的制定带动一系列下位法的立法工作，从而构建较完整法律规模，以有效解决旅游侵权、合同纠纷、资源破坏等紧迫问题。 本报记者 沈 荣