专家称罢免撤换制度成为党内民主“难中之难”

　　党内罢免或撤换制度试点，表明用权力来监督制约权力的做法，在党内已得到一定程度的认可

　　“要求罢免或撤换不称职干部”是党员的一项基本权利，并在《中国共产党章程》中有明确规定。其所要求的目标，是在党内实现充分的民主。

　　但是，长期以来，这一原则规定由于没形成具体制度付诸实施，以致有些党员在行使这项权利时，因缺乏制度保障，不同程度地遭到打击报复。因此，将原则规定上升到制度层面，已迫在眉睫。

　　2004年2月17日，中央下发《中国共产党党内监督条例(试行)》，首次写入了“罢免或撤换要求及处理”等法治概念，并作了相应规定。同时，把党员的这项权利列为党内十项监督制度之一。

　　该条例规定，党的地方各级委员会委员，有权向上级党组织提出要求罢免或撤换所在委员会和同级纪委中不称职的委员、常委；党的地方各级纪律检查委员会委员，有权向上级党组织提出要求罢免或撤换所在委员会不称职的委员、常委。

　　这表明，中央已从各级地方委员会和纪律检查委员会这个层面，率先启动党内罢免或撤换制度。

　　“在我国目前自上而下的权力体系中，要实施这种自下而上的监督机制，无疑会面临着极大的挑战。”国家行政学院科研部主任许耀桐教授日前接受《瞭望》新闻周刊记者采访时说。

　　自2005年起，杭州、深圳、沈阳等多个地方开始进行党内罢免或撤换制度的试点，探索建立罢免和撤换要求及处理的制度规范、运行机制和保障体制。这项工作至今的进展状况如何？《瞭望》新闻周刊为此展开了采访调查。

　　一项尚未实现的“基本权利”

　　毫无疑问，对党员的罢免或撤换权利作出规定，是保障党员的民主权利，也为党员监督制约领导干部提供了法规性的保障。

　　早在1980年2月29日，党的十一届五中全会通过的《关于党内政治生活的若干准则》就首次作出了规定：“对于犯了严重错误拒不改正或不称职的干部，党员有权建议罢免或撤换。”

　　1982年9月6日，党的十二大又将党员的这一权利，作为党员“八项权利”之一载入党章，即党员“在党的会议上有根据地批评党的任何组织和任何党员，向党负责地揭发、检举党的任何组织和任何党员违法乱纪的事实，要求处分违法乱纪的党员，要求罢免或撤换不称职的干部。”这一规定从十二大党章到十六大党章都没有变化。

　　2004年9月22日颁布的《中国共产党党员权利保障条例》中，把党员的这一权利规范为“党员有权向所在党组织或者上级党组织提出罢免或者撤换不称职党员领导干部职务的要求。”这是在1995年颁布实施的《中国共产党党员权利保障条例(试行)》的基础上修订而成的。

　　而事实上，近年来也有不少党员通过信访的途径，用检举控告的方式，对违纪违法或不称职的干部提出罢免或撤换要求。

　　但从以往披露的情况来看，因这种要求往往来自党内的“草根阶层”，难以引起上级党组织的高度重视，并进行调查和处理，而因缺乏制度保障，有些举报人还遭到被检举人打击报复。

　　最典型的案例是，从1995年起，河北石家庄建委科级干部郭光允，不断上访，与位高权重的原省委书记程维高展开长达8年的斗争；其间他被以“投寄匿名信，诽谤省主要领导”的名义劳教两年，并被开除党籍、停发工资，甚至两次险被灭口，最终才使程维高被撤职查办。

　　在谈及上述案例时，中央党校政法部副教授黄小勇认为，如果党内有完善而健全的罢免或撤换机制，郭光允就不仅可以通过向上级机关检举的方式，还可以通过提出罢免或撤换不称职领导的方式，来实现监督制约的目的。

　　“为保障党员的罢免或撤换权利，为了监督制约各级领导干部，除建立一整套自上而下的监督制约体系外，还需要建立一整套自下而上的监督制约机制。”黄小勇指出，“罢免或撤换制度，便是其中最关键的一环。”

　　“党内罢免或撤换制度，是一种在党内充分行使民主权利的制度。”许耀桐认为，“这一制度有助于实现和发扬党内民主，在目前现实情况下推动、实行也具有可行性。但将产生极大的反响，因为这项制度能否推行实际上是建立在下级组织包括群众，对上级组织和领导的民意测验基础与信任程度上。”

　　许耀桐进一步解释，如果现在上级“两委”中的某个领导，他的民意基础和信任度太低了，而他又坚不辞职，按照这个制度的要求，他就可以被下级“两委”提出罢免或撤换。那么，这就要求民意测验的工作定期化，并且明确可以被罢免或撤换的指标，而这其中涉及相当大的工作量，也需要各级干部有充分的心理准备。

　　高层显然已经预见到推行党内罢免或撤换制度的难度。2007年10月26日，中央纪委向党的十七大所作的工作报告提出，“未来五年将开展地方党委委员、纪委委员提出罢免或撤换要求及处理的试点工作。”

　　有观察人士认为，这意味着如果这项试点工作取得新突破，中央将会在总结经验的基础上，形成一个更系统的、操作性更强的制度向全国推广，最终成为一种以全体党员为主体的党内罢免或撤换制度。

　　各地试点成效“秘而不宣”

　　据了解，自中央下发《中国共产党党内监督条例(试行)》以来，一些地方已在地方委员会和纪律检查委员会这个层面，尝试推行党内罢免或撤换制度。

　　2005年9月，杭州市出台了党内监督制度“10+1”配套实施办法，其中《关于罢免或撤换要求及处理的规定(试行)》就借鉴人大“罢免”经验，进行了党内领导干部罢免或撤换的尝试。

　　杭州市出台的《规定》中提出：“如果领导干部有不称职行为，市及各区、县(市)党委委员、纪委委员，有权向上级党组织提出，要求罢免和撤换其所在委员会中不称职的委员、常委。”

　　这一规定强调，领导干部有“思想政治素质方面存在突出问题的；组织领导能力差，明显不能胜任现职的”等10种情形之一的，即可认定为不称职。

　　规定指出，“委员书面提出罢免或撤换要求后，有关党组织将安排专人进行调查核实；根据调查核实的情况，有关党组织经过集体研究后，作出是否予以罢免或撤换的决定；在作出决定前，必须听取被要求罢免或撤换的委员、常委本人说明情况和申辩。”

　　同时，这一规定还提出，“提起罢免决定的，交由该委员、常委所在的全委会进行审议，并进行无记名投票表决。表决时，必须有2/3以上的委员到会方为有效，超过应到会委员半数同意方为通过。”

　　2005年9月，深圳市出台的《中共深圳市委实施〈中国共产党党内监督条例(试行)〉试行办法》也明确规定：“党员认为党员领导干部不称职的，可以书面形式署真实姓名向其所在单位党组织或上一级党组织提出有事实依据的罢免或撤换要求。”