湖南驾照"直考"新政遇尴尬 措施不完善致通过率低

　　【调查动机】

　　2009年,湖南省率先打破“驾考合一”捆绑模式,实施“直考”新政。但是,据知情人士透露,由于新政相关配套措施的不完善,甚至有“直考”考生在经过8次考试后,仍然无法通过。许多曾经对“直考”抱以极大希望的考生,在种种无奈之后,重新选择了驾校考试。一项曾经被视为利民惠民的新政,为何沦落成“鸡肋”?《法制日报》记者展开了一系列调查。

　　□　特别调查　　　　　　

　　本报记者　赵文明　阮占江　　　　　

　　考驾照,必须先去驾校培训,这种“驾照捆绑驾校”的模式被称为“驾考合一”。去年12月,经湘潭大学法学院师生申请,湖南省政府法制办依法叫停了湖南省有关部门下发的“驾考合一”的“红头文件”,驾考新政呼之欲出。

　　今年2月1日,湖南省交警部门在湘潭市试点“驾考直考”,学员不用通过驾校,可以直接到交警部门申请驾驶员资格考试。这一“破冰”之举一经公布,立即引起社会广泛关注。

　　近期,曾经推动此项改革的湘潭大学法学院师生在经过两个月的调研后却发现,因为考试通过率极低和配套措施不完善等原因,湖南“驾考直考”正在遭遇种种尴尬。

　　挑刺师生掀翻“红头文件”

　　据了解,湖南省“驾考合一”体制来源于一份政府部门颁发的“红头文件”,即湖南省公安厅、湖南省交通厅联合制定的《湖南省机动车驾驶人培训考试管理暂行规定》。

　　暂行规定第二条称:“公安机关交通管理部门只受理省道路运输管理机构审核的机动车驾驶培训机构的报考手续”。这就意味着,公民要想考取驾驶证,前提条件是先到驾校进行培训,而这种捆绑模式目前在全国很多省份存在。

　　“这份文件是典型的违法‘问题’文件,应该予以废除。”湘潭大学法学院教授欧爱民对《法制日报》记者说。

　　根据《湖南省行政程序规定》第五十三条规定,公民认为规范性文件违法的,可以向有关人民政府法制部门提出审查申请。

　　由此,2008年年底,欧爱民等湘潭大学法学院师生向湖南省人民政府法制办提出《规范性文件审查申请书》,请求省政府法制办对《湖南省机动车驾驶人培训考试管理暂行规定》的合法性进行审查。

　　他们认为,暂行规定两方面违法:一是违反上位规定,公安部第九十一号令只对公民申领驾驶证规定了身体和年龄两个条件,并不要求必经驾校；二是违反行政许可法,增设了法律所没有的许可条件,因为行政许可法规定政府不能强制性培训。

　　2009年1月8日,湖南省法制办回函,表示此事涉及到上位法问题,已向国务院请示,要待国务院答复后再做处理。

　　2009年4月14日,欧爱民等人得到省法制办表示采纳其意见的正式复函。

　　随后,湖南省法制办向省公安厅、交通厅发出了停止执行《湖南省机动车驾驶人培训考试管理暂行规定》的函,这意味着在湖南,民众可以直接报考驾驶证。

　　在通过多方渠道得到的湖南省法制办发给省公安厅、交通厅的函中,《法制日报》记者还原出了关于此次“驾考合一”审查的具体过程:

　　国务院法制办在接到湖南省法制办的专题请示后,征求了全国人大常委会法工委、公安部、国家发改委、交通部等多个部门的意见,最终作出答复:公安交警不受理未经机动车驾驶机构培训的人报考没有依据。湖南省法制办据此对湘潭大学法学院师生复函,并要求省公安厅、交通厅停止执行暂行规定。

　　现实“直考”通过率较低

　　支撑“驾考合一”的文件无效了,“直考”的消息一时间在湖南传得沸沸扬扬。“许多市民对‘直考’充满了期待。”欧爱民说。

　　今年2月1日,湖南省交警总队正式在湘潭市试点试行机动车驾驶人初学学员“直考”服务。湘潭大学大三学生胡喆成了第一个通过“直考”拿到驾驶证的人。

　　胡喆给《法制日报》记者算了笔账,除了报考等费用外,他还向教练交纳了1000多元的课时费,“总共没超过2000元,比在驾校学车考试的同学花费少多了”。

　　“不过,并不是所有参加‘直考’考生都像胡喆这么顺畅。”为对“直考”新政运行情况、存在的突出问题进行全面了解,近期,欧爱民等人对驾照“直考”的实施情况进行了调研,发现这一驾考新政在实施中遭遇了瓶颈。

　　“我已经有半年的农用车上路驾驶经验了,但考了8次还没过关。”今年报了“直考”的蔡先生告诉调研人员,“本以为通过‘直考’可以节省成本,但现在前前后后补考,陪练费、报名费、补考费累计已达3400元。这比报驾校还花费得多。”

　　同时,交警部门的工作人员还向调研人员透露,“直考”政策刚施行时,迎来了一股报名热潮。但六七月份人数骤降,甚至还有一些“直考”学员退出,转为驾校考试。

　　据湘潭市交警支队工作人员私下向调研人员透露,截至2010年7月22日,湘潭市报考“直考”人数为378人,其中已通过科目一考试的有285人,已通过科目二考试的有51人,已通过科目三(即通过全部科目考试能拿到驾照的)有44人,通过全部科目考试拿到驾照的人数占“直考”报名注册总人数的11.6%,而同期通过驾校报考的通过率则为67.3%。

　　“此次驾考新政的出发点是利民惠民,而一些‘直考’学员考证的成本却在增加,并没有达到预期效果。”欧爱民对记者说。

　　探因“直考”考生被区别对待

　　“考试通过率极低、配套措施不完善等诸多因素正困扰着新政的推行。”欧爱民直言。

　　“我们练车一般就在郊区或乡下比较空旷的路段练。”报了“直考”的小王告诉调研人员,无处练车是“直考”考生面临的首要问题。

　　据记者了解,根据我国道路交通安全法及道路交通安全法实施条例的规定,驾驶学员必须使用合法的教练车,聘请合法教练员,在指定的训练路线进行驾驶技能培训。这就意味着,“直考”考生在空旷场所或道路上自学、私练属于交通违法行为。

　　“现阶段,要练车必须到驾校练车场去练习,否则就构成交通违法行为。”欧爱民坦言,没有练车场所,公民就不能练习驾驶技术。

　　而一些正规的驾校对“直考”考生练车基本持排斥态度。

　　“我们学校绝不允许一个非本驾校的学员上车练车,一经发现,我们要扣教练的奖金。”一家驾校的校长告诉调研人员,“这样做也是为了保障本校学员的利益,我们为每位学员都做了学员牌,每个学员都必须凭学员牌上车练车。”

　　此外,随着“直考”的出现,新型的代培服务机构也随之出现。

　　据知情人士透露,湘潭一家代驾陪练公司曾开辟练车场所,但营业不久即被相关职能部门以“非法营运”查处。据了解,目前,交通部门还没有批准一处此类练车场所。

　　考车车型与练车车型很难一致也是“直考”考生面临的现实问题。

　　“我们‘直考’生考试的车型是在考试时通过抽签方式决定的,而驾校学员的学习车型就是考试车型。”报了“直考”的小李告诉调研人员,“目前考试车型有桑塔纳、捷达和富康,车型不一样,车身长、宽都有差别,挡位也是有区别的。对于一个新手而言,考试用的车型若与平常练习的不一致,很难发挥出正常水平。”

　　而“直考”考生身份与驾校培训学员身份的明显区分则成为了摆在新政面前的另一大“拦路虎”。

　　“你去考场看,那些手里拿着身份证,单独在一边排队的就是‘直考’的。考官也知道我们是‘直考’的,在我们的档案封面,也是注明了‘直考’。”连续考了8次都没考过的蔡先生告诉调研人员,“但是,对于驾校学员,考官不知道他所在驾校,驾校学员是打乱了的。”

　　对此,有业内人士表示,“直考”毕竟在一定程度上触动了某些人的利益,暴露“直考”学员身份,是不合适的,也有失公平。

　　欧爱民也指出,程序上设置不合理,会使人产生怀疑,使考官的公正受到质疑。

　　建议“驾考新政”需配套制度保障

　　那么,如何才能进一步完善这一驾考新政?针对实施中出现的种种问题,欧爱民向《法制日报》记者谈了自己的看法。

　　首先,要确保“直考”人员有练车场地。

　　“为保障‘直考’人员的练车场地,可以通过以下途径解决:其一,引导驾校向直考人员开放练车场地；其二,许可有资质的机构经营练车场地。”欧爱民认为,“没有人不经过学习就能掌握一项技能,关闭‘直考’人员的练车场地,就等于是关闭了‘直考’的大门。”

　　其次,就是要解决考试公正的问题。

　　“正义不仅应得到实现,而且要以人们看得见的方式加以实现。”为此,欧爱民建议,“为保证形式上的公正,要做到以下几点:首先,完善驾驶员考试网上报名、网上预约系统,改变原来给各驾校‘分配名额’的做法,而由计算机系统根据考生报名、预约的先后顺序来自动安排考试；其次,去除考生档案‘自培’与‘驾培’区分信息,‘直考’人员与驾校学员统一混编安排参加考试；最后,增加考生预约考试时‘预约考试车型’信息,以确保‘直考’人员考试车型与练习车型也能一致。”

　　同时,欧爱民认为应从立法角度为“直考”打下坚实的法律基础。

　　“我国道路交通安全法和机动车驾驶证申领和使用规定并没有规定公民申领驾驶证必须经过驾校的培训。”欧爱民说,为了保障公民学习驾驶技术的选择权,湖南省人大常委会可以制定地方性法规,规定对私人教练的许可条件,并对公民经营公共学车场所设定基本规范。

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　　湘大法学院探索维权四部曲

　　师生依法“挑战”、媒体密集跟进报道、政府“接招”纠正、问题得以解决……近年来,湘潭大学法学院师生探索出了一个个颇具新意的维权四部曲。

　　废除“驾考合一”制度、删除“身高歧视”、挑战“出租车特许经营”、质疑“国家药监局医院自制医用氧红头文件”、取消“夫妻投靠户口不合理条件”、申请“湘潭市两大职能部门公开财政预算与决算”等系列法治事件都备受各界关注。

　　“其实这就是我们探索的‘当事人教学’模式。”湘潭大学法学院教授欧爱民向记者解释,该教学模式要求学生在研究当前热点问题的基础上,以当事人的身份或当事人代理人的身份启动相关法律程序,并通过各种途径推动相关法律问题的解决。通过一系列教学案例,湘大师生探索出一个法律援助的新型组合拳——挑战红头文件+公益诉讼。欧爱民教授多次向学生强调,随着中国行政法治的推进,挑战红头文件将成为律师的一个重要的非讼业务,值得大力推广。

　　面对《法制日报》记者的采访,欧爱民坦陈,立足社会关注的热点问题,结合自身的科研情况,进行深入的社会调研或公益维权,是湘潭大学法学院创新改革实践性教学模式的一项重要举措。

　　欧爱民认为,“玉不琢不成器”,纸上谈兵,难以透彻理解法律精义,难以真正把握诉讼知识,法学教育的重点在于理论联系实践。而当事人教学模式实现了我国法学教育的一个转变:从模拟到实战,从课堂到社会,让学生在真实的法治环境中,身临其境,真切感悟法学,有利于激发学生的学习兴趣,有利于提高教学效果。另外,通过公益维权,可以强化学生的社会责任感,通过师生的共同努力废除一些不合理的制度,还能在一定程度上推进中国的法治进程。

　　据记者了解,欧爱民正指导学生完善“驾照直考”的调研报告,准备向相关职能部门提交,并将其整理成相关参政议政的资料,希望通过各种途径,推动“驾照直考”新政从湘潭试点走向全国铺开。

　　赵文明　阮占江