中国拟制定无障碍建设条例 专家吁明确监督主体

　　“国务院法制办已将无障碍建设条例列入立法计划,住房和城乡建设部、工业和信息化部等相关部门及中国残联也已将制定无障碍建设条例列上工作日程。”在前不久举行的第二届残疾人权益保障国际研讨会上,中国人民大学法学院教授黎建飞透露。

　　无障碍建设包括两个方面

　　据介绍,无障碍环境包括物质环境、信息和交流的无障碍,是保障残疾人及有特殊需求的人群平等、正常地参与社会生活,共享社会物质文化成果的基础和关键。无障碍建设包括两个方面:一是保障残疾人及有特殊需求的人自主、安全、方便地通行道路、出入建筑物、使用交通工具、使用向公众开放的设施等物质环境的建设；二是确保其无障碍地获得服务、获取使用信息、使用通讯技术和系统等的建设。

　　“加强无障碍建设,是物质文明和精神文明的集中体现,是社会进步的重要标志,对提高人的素质,培养全民公共道德意识,推动精神文明建设等都具有重要的社会意义。”黎建飞说。

　　据了解,我国无障碍建设是从无障碍设计规范的提出与制定开始的。1989年4月,原建设部、民政部、中国残联联合颁布的《方便残疾人使用的城市道路和建筑物设计规范(试行)》,是全国范围内指导无障碍设施建设的强制性规范。

　　“这一规范实施20多年来,我国无障碍设施建设在起步晚、起点低的情况下取得了较大的发展,多数城市的干道、主要商业街、广场、医院等建筑,程度不同地建设了无障碍设施,城市住宅小区的无障碍设施也开始起步。”黎建飞介绍,特别是经过“十五”、“十一五”期间的快速发展,我国城市无障碍水平显著提高。

　　据《2009年中国残疾人状况及小康进程监测报告》统计,2009年度城镇残疾人对无障碍设施的满意度指标的实现程度为74.3%。我国的部分城市还相继建设了一批有特色高水平的无障碍设施,如南京的盲人植物园、大连的野生动物园、西安的秦始皇兵马俑博物院等,在国际上产生了一定影响。

　　没有无障碍建设行政法规

　　“与发达国家相比,中国的无障碍建设在立法、管理、运行等方面,在信息交流无障碍、公共服务无障碍等领域还有许多需要改进的地方。”黎建飞认为。

　　他指出,无障碍建设涵盖无障碍设施的建设、改造、管理、信息交流无障碍、公共服务机构、公共场所服务无障碍,残疾人家庭、出行、辅助设备、交通工具无障碍等多个方面,涉及建设、交通、铁路、民航、信息、广播、电视、公交、教育等许多部门,在营造和维护方面,需要全社会及每一个公民的参与,需要建立完整的法律法规体系,以保证无障碍环境的建设和运行。

　　近年来,随着国家法制化进程的不断加快和残疾人事业的发展,我国初步形成了以残疾人保障法为基础以国务院相关条例和地方残疾人保障法实施办法为配套的残疾人事业法律法规体系。在无障碍建设领域,还有大量的政策和技术标准。

　　1990年12月,全国人大常委会颁布残疾人保障法。其中规定:“国家和社会逐步实行方便残疾人的城市道路和建筑物设计规范,采取无障碍措施。”首次以法律的形式规定了无障碍建设,但仅局限于城市道路和建筑物的无障碍设施建设方面。2008年修订的残疾人保障法将无障碍建设摆在更突出的位置,强化了无障碍建设的内容,将原规定的一条扩展为一章,对无障碍建设提出了更高的要求,同时也为制定行政法规和地方法规提供了上位法依据。

　　但到目前为止,我国还没有一部无障碍建设的行政法规,有关无障碍建设的规定一般是由有关部门单独或多个相关部门以联合发布通知或设计规范、标准等规章形式来替代。

　　在地方法规方面,北京市于2004年颁布实施了我国第一部无障碍建设地方性法规《北京市无障碍设施建设和管理条例》,对无障碍设施的概念、无障碍设施建设的内容、标准和要求、建设与管理经费,以及相关部门的管理职责等都作出了明确规定。

　　另据不完全统计,目前上海、天津、广东、山东、辽宁、福建、安徽、湖北等省市和一批市县已颁布或正在制定无障碍建设政府令。

　　应通过立法明确责任主体

　　“尽管我国的无障碍建设法律体系依法保障了无障碍建设的发展,但目前由于缺乏更为具体、操作性更强的行政法规规定,我国无障碍建设还存在一定的滞后。”

　　黎建飞指出,这些滞后体现在:城市的无障碍设施系统性不强；农村的无障碍设施基本上一片空白；贫困残疾人家庭无障碍改造工作刻不容缓；信息交流无障碍也比较薄弱；相关技术、产品的研发、生产、投入使用还比较滞后等。

　　“总的来说,全社会的无障碍环境尚未形成,我国无障碍建设的现状与现代文明社会的功能、形象还存在巨大差距。”黎建飞认为。

　　他指出,我国无障碍法制建设在法律责任承担的主体上尚欠统一。残疾人保障法在规定无障碍设施的建设和改造时,是以“新建、改建和扩建建筑物、道路、交通设施等”、“无障碍设施应当及时维护和保护”等行为作为规定的依据,具体的责任承担主体并不明确。各个地方在进行地方立法时缺乏统一的标准,对相关承担主体的规定也并不统一。一方面遗漏了相关的责任主体,另一方面在实际建设过程中会带来许多麻烦和障碍。

　　“相关法律法规在无障碍建设的监管上不够明确。”黎建飞还指出,由于残疾人保障法仅规定由有关主管部门处理,并没有统一规定具体的负责部门,使得各个地方在立法时缺乏统一的立法依据,对无障碍建设的监督管理主体规定过于笼统、模糊。无障碍设施建设、养护和使用,实施监督和管理涉及到规划、建设、市政管理、交通、公安机关交通管理等部门,管理部门过多,缺乏明确的责任主体,给建设和维护管理带来很多障碍。

　　黎建飞认为,由于对承担主体和监管主体的规定不够统一和明确,在确定具体的法律责任,尤其是责任承担方式时,相关立法出现了较大的差异,有的地方立法对行政机关及其工作人员违反、不履行法定职责或者滥用职权的情形做了规定,而有的地方立法却并无明文规定。

　　“希望通过制定专门的行政法规,有针对性地解决无障碍建设存在的困难与问题,切实推动无障碍建设。”黎建飞说,残疾人保障法为条例的制定提供了上位法基础,各部门的规章、各地的法规以及相关的政策和行业标准提供了丰富的立法经验,这些都为无障碍建设条例的制定提供了宝贵的立法经验和基础。

　　“该条例的出台,将依法促进我国的无障碍建设发展,切实保障残疾人等特殊需求人的无障碍权益,完善中国的残疾人事业法律法规体系。”黎建飞最后说。(陈丽平 李吉斌)