浙江探索常规化"开门立法" 力避部门利益法制化

　　核心提示：

　　开门立法，旨在广开言路，广纳民意，让民情和民智在立法过程中得到最大限度的尊重与发挥。但现实中，“开门却不纳民意”的现象，屡见不鲜。为此，我省积极探索创新开门立法常规化，引起社会各界关注。

　　“12月3日19时30分，我以嘉宾身份亮相央视12频道，讲述自己听证10年的故事……”

　　打开为参加央视“中国法制年度报告”而准备的个人资料，头发有些花白但眼神依然锐利的崔盐生，难抑心情的激动。

　　资料的第一页，正是崔盐生在一次立法听证会上发言时的照片，而同样的场景，在近10年里时常出现。

　　十年听证不知倦

　　崔盐生第一次参加听证会是2000年8月26日，那是一次关于《杭州市公园管理条例(草案)》的听证。那次听证中，崔盐生等听证代表提出降低和取消部分公园门票价格的意见被采纳，这让他尝到了甜头。

　　从此，只要看到有举行听证会的消息，崔盐生都会报名参加。至今，他已参加省、市听证会31场，其中半数为立法听证，成为名副其实的“听证专业户”。

　　崔盐生自称年老，参加立法听证却从不懈怠：每次听证会前，他都会搜集材料、走访市民、分析资料、提交发言提纲；听证会上，他会慷慨陈词，发言也有理有据，观点鲜明。

　　“我是讲真话的人。作为老百姓的代表，我要利用各种机会，尽可能地为老百姓的权益多发言，依法参与民主立法。”崔盐生对自己长达10年的听证生活，仍乐此不倦，但他心中也有不少忧虑。

　　“参加听证会的市民，尤其是年轻人还太少，听证的时间也太短。我参加过那么多次听证会，几乎每次都只能发言8分钟，这么短的时间里，能讲的东西太少。而且，大多数听证会举行之后，没什么反馈，也不知道自己有没有提到点子上，有没有被采纳。”

　　崔盐生显得有些无奈。他认为，听证之后，不管有没有被采纳，都应该有一个解释才对，“现在这样石沉大海，对我们这些‘听证专业户’来说，影响不大。但对一般市民来说，参加听证的积极性难免会受到打击。”

　　闭门立法不可取

　　崔盐生的忧虑，其实可以归纳为一点，那就是担心：听证，会不会只是做做形式、走走过场。

　　这，并非杞人忧天。

　　近日，王锡锌、姜明安等学者向全国人大常委会递交审查申请，认为《国有土地上房屋征收与补偿条例(征求意见稿)》公开近一年，却始终没个说法，这不符合开门立法的精神。

　　引起更大争议的，还是去年审议修订的邮政法。新邮政法规定，对平常邮件的损失不承担赔偿责任，但邮政企业因故意或者重大过失造成平常邮件损失的除外；挂号信件丢失、损毁的，按照所收取资费的3倍予以赔偿。

　　不少专家认为，在信息不对称的情况下，平信“故意丢失”很难求证，“丢了白丢”很可能变成“想丢就丢”。更有专家指出，与其他许多行业性法律法规一样，新邮政法的修订也是由主管部门起草，而行业主管部门与企业之间有着千丝万缕的利益联系，很容易走向“部门(行业)利益法律化”的泥沼，在公平公正的旗帜中夹带“私货”。

　　这些专家说，事实上，无论国家法律，还是地方法规，都有法定的讨论程序。但是，有的政府部门在立法过程中有利则争、无利则推、不利则阻、他利则拖、

　　分利则顶。结果，一些本来反映民意的法律草案，一经讨论修改，就“变了样”、“错了位”，与立法初衷相去甚远，甚至背道而驰。

　　一些法律工作者认为，开门立法之所以广受欢迎，主要就是让专家、公众充分参与到立法过程中来，防范出现“行政权力部门化、部门权力利益化、部门利益法制化”。

　　许多参加过听证会的民众认为，如果只是象征性地“把门儿开开”，却缺少相关的配套措施，开门立法就缺乏实际意义。看起来是“开门”，实际上谁也不知道新法规、新条例究竟是集合众智而成，还是仍然在“打闷包”。自然，更不知道哪些意见、建议被采纳，为什么被采纳。

　　从这方面来说，立法作秀甚至比“闭门立法”更可怕。时事评论员晏扬认为，开门立法的意义，不仅在于征求公众意见，更在于听取、吸纳公众意见。只征求、不听取，或只听取、不吸纳，这样的开门立法徒具观赏性、徒具形式感。这样，不仅与“闭门立法”无异，而且会让民意受到愚弄。

　　开门更要纳民意

　　开门立法，让老百姓从旁观者变成参与者。

　　然而，开门立法要长期坚持下去，必须制度化、法律化，不仅要有原则性的规范，更要有具体的操作规则。否则，如果开门只是一种形式，百姓声音屡屡遭到忽视，公众参与立法的热情必然会大受影响。

　　作为在全国率先探索开门立法的我省，一直坚持健全完善开门立法的相关制度与措施，切实提高立法的科学化、民主化。

　　去年，省政府组建的立法专家库，聘请40位来自法学、经济、金融、劳动和社会保障等领域的专家学者作为政府立法工作的智囊团。同时，还出台《关于专家参与政府立法工作的规定(草案)》，特别强调要建立专家意见采纳及情况反馈机制。

　　专家库专家章靖忠律师认为，《规定》重视保障专家的权利，有利于专家作为公众利益的代言人，站在独立的立场上为民众说话，并形成专家与立法工作机构间的良性互动，从而充分发挥专家在立法中的作用。

　　今年9月，一则消息引起人们的关注：省人大常委会法工委、省政府法制办开始向网民公开征集2011年地方性法规建议项目。

　　“网上征求群众意见，只是我们推行开门立法的重要一环。”省政府法制办立法一处处长张明决说，目前仅省政府法制办在做的开门立法工作，就有很多：网上、报纸公开征求意见，举行听证会、专家论证会，实地考察、调研，广泛听取老百姓的意见。

　　“开门立法以来，我们常常会收到各种各样的建议，都会认真考虑采纳。”张明决说，不过，相当一部分建议比较零散，质量有待提高。

　　有关专家指出，开门立法是民主立法迈出的重要步伐，但开门立法不应止步于公开征求意见。及时收集、处理，特别是反馈公众意见的采纳情况，乃至就焦点问题向社会公开说明，某种程度上显得更为重要。此外，目前开门立法只是给民众提供一个表达意见的机会，并不能必然影响立法过程及其结果。为使开门立法有一个最终的结果，还应建立起科学有效的协调机制。

　　浙江大学法学院教授章剑声：开门立法，这一行之有效的做法，应该进一步完善。目前急需解决的，是如何建立健全民意的收集、采纳和反馈机制。那样，可以避免“部门利益法制化”，还可以吸引更多的人参与到立法中来，使立法机构能收到内容更全面、质量更高的建议。事实证明，只有公众参与立法的信心和热情得到保护，公众的智慧才能真正在立法进程中“闪光”。本报记者 黄宏 通讯员 闫拥洲