首部反腐白皮书:助推反腐由"依纪"向"依法"转变

　　反腐白皮书介绍,国家统计局的民意调查结果显示,2003年至2010年,中国公众对反腐败和廉政建设成效的满意度平稳上升,从51.9%提高到70.6%；公众认为消极腐败现象得到不同程度遏制的比例,从68.1%上升到83.8%。

　　专家注意到,中国以往强调的是“依纪依法”,现在改为了“依法依纪”,这个提法的变化,反映出对法律的尊重,反映出各种专门监督机关法制意识不断增强。

　　目前我国的反腐工作部署,已经由第一阶段的全面打击贪腐现象进入了第二阶段的反腐法制建设。

　　白皮书的出台为以后的反腐工作奠定了坚实的基础,对今后依法反腐起着重要的推动作用。

　　2010年12月29日,国务院新闻办正式发布我国首部反腐白皮书——《中国的反腐败和廉政建设》,这部16000余字的反腐白皮书,从反腐败和廉政建设领导机制与工作机制、权力制约和监督体系、反腐败国际合作等8个方面,梳理总结了60多年来党和国家在反对腐败、加强廉政建设方面的成效、经验及努力方向。

　　中央纪委常委、秘书长吴玉良表示,白皮书的发布,是为了让所有关心中国反腐败工作的人们更好地了解全面的情况。

　　在反腐学者看来,反腐白皮书不仅介绍了中国的反腐之路,更重要的在于,为今后的反腐工作指明了方向。此次白皮书将“依纪依法”改为“依法依纪”,反映出各种专门监督机关法制意识不断增强。同时,我国的反腐工作部署,已经由第一阶段的全面打击贪腐现象进入了第二阶段的反腐法制建设,白皮书对今后依法反腐起着重要的推动作用

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　　本报记者　　杜　晓

　　本报实习生　郑小琼　蒋新军

　　2010年岁末,国务院新闻办发布了我国首部反腐白皮书——《中国的反腐败和廉政建设》,与一般的年度总结不同的是,这部16000余字的反腐白皮书,从反腐败和廉政建设领导机制与工作机制、权力制约和监督体系、反腐败国际合作等8个方面,梳理总结了60多年来党和国家在反对腐败、加强廉政建设方面的成效、经验及努力方向。

　　在发布会现场,中纪委常委、秘书长吴玉良指出,国际社会对中国的反腐败和廉政建设很关注,但由于“宣传不够”,不少人士“对情况不够了解,有的还存在一些偏见和误解”,发布国际通用的白皮书,是为了“回应国际社会关切,让所有关心中国反腐败工作的人们更好地了解全面的情况”。

　　“这是中国首次以官方书面形式全面、系统地向全世界介绍中国反腐倡廉情况,不仅表明了中国共产党和中国政府对惩预腐败的决心,更向国际社会全面介绍了中国特色的反腐倡廉的道路到底是什么,展示中国已经积累的反腐败的经验和做法,同时表达愿意在反腐败领域加强国际交流与合作的诚意。”中共中央党校教授严书翰说。

　　白皮书呈现中国反腐之路

　　2010年以来,中央密集出台廉政肃贪新规,剑指各类腐败现象,被社会各界誉为力度空前。而据反腐白皮书介绍,其实自改革开放以来,中央就加大了惩治腐败的力度,制定了一系列反腐败和廉政建设工作战略、方针和政策。

　　据反腐白皮书介绍,1993年以来,中共中央每年通过中央纪委全会向全党全国部署反腐倡廉工作。国务院每年召开廉政工作会议,对政府系统的反腐败和廉政建设作出部署。中共中央、国务院还先后颁布和修订了《关于实行党风廉政建设责任制的规定》,明确要求各级领导班子和领导干部按照“谁主管、谁负责”的原则,在抓好业务工作的同时,抓好职责范围内的反腐败和廉政建设,对违反规定的,进行责任追究。

　　同时,为规范领导干部廉洁从政行为,中国共产党制定了一系列党员领导干部廉洁从政的行为准则和道德规范。1997年开始试行、2010年修订实施的《中国共产党党员领导干部廉洁从政若干准则》,明确提出严禁党员领导干部违反规定私自从事营利性活动、利用职权和职务上的影响谋取不正当利益等,比较全面地规范了社会主义市场经济条件下党员领导干部的廉洁从政行为,成为规范党员领导干部从政行为的基础性党内法规。2007年颁布的《中共中央纪委关于严格禁止利用职务上的便利谋取不正当利益的若干规定》,明确了对党员干部在经济和社会交往中可能出现以权谋私等8种行为的处理办法。

　　反腐白皮书还指出,为依法依纪惩治腐败,中国制定并不断完善包括刑事处罚、党纪处分和政纪处分在内的惩处违法违纪行为的实体性法律法规。在刑事处罚方面,通过制定和修订刑法,规定了贪污罪、受贿罪、行贿罪、失职渎职罪、巨额财产来源不明罪等腐败犯罪的刑事责任,最高人民法院、最高人民检察院发布了相关司法解释,使之成为惩治腐败犯罪的重要法律依据；在党纪处分方面,中国共产党颁布《中国共产党纪律处分条例》及其配套规定,具体规定党员违反廉洁自律规定行为、贪污贿赂行为、违反财经纪律行为等违犯党纪行为及其量纪标准,明确警告、严重警告、撤销党内职务、留党察看和开除党籍5种党纪处分；在政纪处分方面,国家颁布《行政机关公务员处分条例》,具体规定政纪处分原则、权限以及各类违纪行为及其量纪标准,明确警告、记过、记大过、降级、撤职、开除6种政纪处分。

　　反腐白皮书介绍,国家统计局的民意调查结果显示,2003年至2010年,中国公众对反腐败和廉政建设成效的满意度平稳上升,从51.9%提高到70.6%；公众认为消极腐败现象得到不同程度遏制的比例,从68.1%上升到83.8%。

　　除这些统计数据外,根据内部人士所传达的信息表明,反腐白皮书中所提及的加大行政首长问责和互联网监督,是近年来各方面都比较满意的两项工作。

　　反腐白皮书所提供的数据显示,中国逐步加大了以行政首长为重点的行政问责力度。2009年,共有7036名领导干部受到了问责。另外,2003年至2009年,检察机关共立案侦查职务犯罪案件24万多件,为国家挽回了大量的经济损失。

　　“加大行政首长问责在这两年做得最好,下的力度最大。另外,互联网监督也是这些年来在群众监督上发展得比较好的一种形式。”中央党校教授林喆告诉记者。

　　从依纪反腐到依法反腐

　　有反腐人士告诉《法制日报》记者,事实上,在过去的一年里,腐败现象又出现了一些新特点。

　　对此,林喆认为,这些新特点包括,针对性很强的腐败形式,如“期权兑现”方式的出现。所谓“期权兑现”,是指在受贿者被处罚后,行贿者对已不再是官员的落马贪官给予巨额补偿费,这种所谓的“精神补偿费”具有很强的效仿性,助长了贪官受贿的勇气。

　　“近年来,我国官场的裙带关系、近亲繁殖现象相当严重,从各级政府部门,到高校、企事业单位,父子、夫妻、连襟等亲属分居上下级或同级领导岗位的现象比比皆是。”林喆说,这也是腐败的一个新特点。除此之外,由渎职侵权激化社会矛盾的行为时有发生；烧香拜佛、看风水现象在一些地方盛行,干部队伍精神建设问题凸显。

　　面对复杂严峻的反腐形势,业内专家纷纷呼吁,应该依靠制度反腐、依法反腐。令人欣喜的是,此次反腐白皮书中着重强调了这一点。

　　在反腐白皮书中,“依法依纪查处腐败案件”成为一个专门章节,其中指出,人民法院坚持对任何人犯罪在适用法律上一律平等的原则,不论腐败分子现任或曾任职务多高,只要构成犯罪就依法定罪处罚,既不允许其有超越法律的特权,也不因为其特殊身份和社会压力就加重处罚。

　　著名反腐学者、中央编译局当代马克思主义研究所所长何增科认为,这是反腐白皮书的一大亮点,“中国以往强调的是‘依纪依法’,现在改为了‘依法依纪’,这个提法的变化,反映出对法律的尊重,反映出各种专门监督机关法制意识不断增强,这对公民、官员都有很好的示范作用”。

　　反腐白皮书进一步指出,为依法依纪惩治腐败,中国制定并不断完善包括刑事处罚、党纪处分和政纪处分在内的惩处违法违纪行为的实体性法律法规。

　　白皮书助推依法反腐

　　有反腐人士认为,依法反腐,是反腐倡廉的一项长期目标和发展方向,但从目前来看,还有一些需要完善的地方。

　　何增科经过实证研究,对我国廉政法规制度体系的有效性进行了翔实地分析,他认为,目前我国廉政法规制度体系已经初具规模,党内廉政法规和国家廉政法规相互补充,门类比较齐全,但在完备程度方面仍有提升的空间。

　　何增科告诉《法制日报》记者,首要的问题是,“法规不如文件、文件不如批示、批示不如口头指示”的现象,仍在一定范围内不同程度地存在,这些都削弱了廉政法规的权威性。

　　“此外,大量的廉政法规表现为‘严禁’或‘不准’等禁止性规定,但对于由谁或什么机构来负责执行,缺乏明确的规定,对于违反禁令如何处理也缺乏具体的规定。其结果是,廉政法规因缺乏可操作性而停留在纸面上。比如,礼品登记制度难以落实就是因为这一制度的操作性差,缺乏登记受理机关和核查机制。”何增科说。

　　对于地方和部门出台的大量廉政法规,何增科认为,一些廉政法规往往是为了满足上级领导或有关职能部门的制度建设要求而制定出来的,“它们只是在不断地重申以前的规定,如禁止党政机关建设楼堂馆所、禁止公款出国(出境)旅游、禁止利用节假日和各种节庆收受红包、禁止公款进行高消费等。不断重申有关规定,本身就说明这些规定没有得到很好的执行,缺乏可持续性。”何增科说,党的十七大提出了建立健全决策权、执行权和监督权“既相互制约又相互协调”的权力结构和运行机制,方向和思路明确了,“完善配套措施”和“加紧落实”就成为了最重要的事情。

　　林喆认为,目前我国的反腐工作部署,已经由第一阶段的全面打击贪腐现象进入了第二阶段的反腐法制建设。

　　“通常来说,立法相对于实践会有一些滞后。现在,反腐败实践对于反腐败法制建设的促进作用已经越来越明显。”林喆说。

　　对于我国反腐败法制建设的前景,林喆“非常看好”。但她认为,我国反腐败法律体系全面建成的标志,应该是一部反腐败专门法律的出台。这部法律应对反腐败的主体、客体,腐败的主体、客体等反腐败基本问题作出明确规定,对过去所制定的反腐败法规中行之有效的条款进行系统总结和归纳。

　　林喆还表示,在未来的反腐败法制建设中,除了考虑以反腐败法的出台来实现反腐败法律体系的法典化、权威化之外,对于一些带有试验性质、不很成熟的做法或规定,也可以考虑以国家公职人员道德条例的形式面世,从法治与德治、硬和软两个方面加强反腐败力度。

　　在谈到反腐白皮书对于依法反腐的促进作用时,林喆说:“通过发布白皮书来进行总结以后,大家心里就有底了,就可以清楚地知道已经做的和即将要做的,实际上为下一步的工作指明了方向。也就是说,白皮书的出台使我们的思路更清晰、目标更明确,为以后的反腐工作奠定了坚实的基础,对今后依法反腐起着重要的推动作用。”