非机动车违反交通管制的规定强行通行,不听劝阻的,处1000元罚款!这是最近修订将于10月1日起施行的《广东省道路交通安全条例》(下称条例)的规定。在罚款数额是否偏高的问题上,包括广东省人大常委会成员在内,存在不小的争议。
反对的观点认为:骑自行车的不是达官贵人而是草根百姓,罚500元就可以了。罚多少应该考虑被罚者作为草根的承受能力,定得太高执行不了,还会引起执法人员与群众的冲突。
主张重罚的观点认为:处罚不是为了从老百姓口袋里掏钱,而是为其安全考虑,罚得重才有震慑力。
用行政法理来丈量这一处罚的多与少,会有怎样的结论?
不当加重了违法者的负担?
北京大学法学院教授沈岿和中国人民大学法学院教授莫于川,在接受《法制日报》记者采访时均表示,条例作为地方性法规,在其上位法道路交通安全法所确定的200到2000元的额度内,规定了1000元这样一个确定的基准,限制了交警的自由裁量权,并不存在明显违法的问题。
但在中央党校研究生院院长卓泽渊教授看来,条例将上位法所确定的起点提高到5倍,有违上位法区分违法情形而予以相应处罚的本意,“非机动车违反交通管制的后果很多时候是很轻微的,我认为道路交通安全法所定的200元的标准都尚且偏高,如果地方法规在此基础上再度拔高的话,无疑是不当加重了违法者的负担,违反了行政法的比例原则,未使违法者受到与其行为危害性相当的制裁”。此外,卓泽渊强调,“违法者的承受能力也应是立法者考虑的一个重要因素。”
沈岿则认为,恰恰是因为人们普遍存在“非机动车违反交通管制后果轻微”的观念,所以非机动车违法行驶在现实中并不少见,由此造成的交通秩序混乱的现实不容忽视。即使草根承受不起,但他可以选择不违法,让人们知道违法成本偏高对于遏制违法行为显然是有好处的。
莫于川也说,用经济杠杆来调整规范违法行为,是行之有效的。同时,“考虑到广东属于经济发达地区,在国家法律确定的额度范围内定了中间偏高的标准,应该能为当地人承受。”
不区分情况欠缺合理性?
不区分违法情形,予以千篇一律地处罚,是沈岿认为这一规定在合理性上存在的问题。沈岿说:“立法为什么要有幅度的规定?其实质无非是要根据违法情节、后果轻重,予以不同的责任追究。同样是非机动车违反交通管制强行通过,有的可能会酿成一场车祸,造成交通严重阻塞,有的则可能并无明显伤害。再者,认错态度各有不同。由此,还是幅度的规定更为合理,根据不同情形作出不同规定,才符合正义的要求。条例在这方面显然欠缺充分考虑。”
而另外一个合理性问题,则是执法成本所带来的。沈岿以北京街头的行人违反交通规则为例作了说明:“有些人闯红灯,警察会对其实施处罚；而更多的情况是,警察看到这种情形也不去深究,这就是一种选择性执法的表现,会让一些被处罚者感到不公。”在沈岿看来,条例的这一规定到了现实中同样会产生选择性执法的现象,而这最终会使规定能否落到实处成为疑问。“光靠处罚并非良策,有没有一种较之于处罚更为有效的做法,是值得进一步讨论的。”沈岿强调。
推定该法规反映了民意?
莫于川更注重从立法的程序等形式要件来探讨这一规定的合法及合理性问题。他说:“既然条例已经过三读,走完了作为立法机构的地方人大常委会的内定全部程序,这意味着各种力量的博弈已经有结论,各种意见的表达也已经很充分了,应推定该法规反映了民意,具备合理性。”他再三强调,这一推定必须建立在立法机关确实按照有关立法规定,征求并充分吸纳了民意,“民主程序实实在在地进行过,而非走过场。”
莫于川指出,法律应当反映老百姓的意见,而不能仅仅为少数人代言。“总体来说,广东作为改革探索一向先行的地区,应当给它一个尝试的时间和空间,具体效果如何,在半年或一年以后就会有答案了。”莫于川说。通常,重大的立法都会在半年或一年以后,立法机关会作个小结或启动立法评估。“届时便可观其后效。但既然规则已出,且在程序上无瑕疵,我们首先还是应当尊重它”。本报记者张维
