“只是一个日常的管理工作,我们没想到会引起这么多的关注。”4月20日,江苏省南通市人社局公务员管理处处长陈珏新告诉《法制日报》记者。
引起关注的是《公务员思想道德和社会诚信行为规范》(以下简称规范)。网民关注它,是因为该规范有大量条款对公务员职务之外的生活进行了约束,如:禁止公务员观看黄色录像、搞婚外情等。
法律界专业人士关注它,则有完全不同的视角。
混淆了违法、犯罪与失德行为
苏州大学法学院教授周永坤仔细分析了上述规范,认为在内容方面存在四大硬伤。
首先,未处理好法律和权力的关系。如第七条规定,“坚决执行党和政府以及所在单位的有关决定、决议。有不同意见的,应在坚决执行的同时,通过正常渠道逐级反映,不得拒绝执行、消极抵制或变相抵制。”周永坤质疑:“如果遇到所在单位违法的决定和决议,难道公务员也要必须执行吗?这一规定颠覆了法律和权力的关系,使公务员行使权力的合法性直接受到挑战,于法律的贯彻和权威有害。”
再如,规范第十九条规定的“尊老爱幼,赡养父母,夫妻平等,家庭和睦”等,在周永坤看来,均属于公务员的私德范畴,不应规定在规范公务员公德的规范中。
规范还混淆了违法、犯罪和失德行为。周永坤说:“第十三条第(一)项的‘用职务之便侵占公共财物、挪用公款’,第(三)项的‘接受业务往来单位的现金、有价证券和红包’,第(四)项的‘行贿受贿’,第五项的‘敲诈勒索财物’,均属触犯刑律的犯罪行为,却和失德行为一起被规定在《规范》中,也是不合适的。”
不分愿望道德和义务道德,是周永坤发现的另外一个问题。“典型的如第八条,规定‘加强业务知识学习,不断改进工作方法,提高工作效率,提升服务质量和服务水平’,这属于愿望道德,是不能作为要求体现在规范中的。”
“语言也不严谨,许多规定看起来都是口号性的。”在周永坤看来,规范并不科学,无标准的规定多处可见,加之法律责任规定得并不明确,这让周永坤怀疑它的执行力:“很像是从许多文件中摘抄下来放在一起的拼凑之作,是当前许多地方反腐浮躁心理的一个折射,而这种文件是很难得到贯彻执行的。”
列举的“不能穷尽”之殇
或许正是基于细化有关规定的考虑,规范中最常见的表达形式便是将不认可的行为予以逐一列举。如规范第十七条规定了观看、收藏、传播黄色影视和书刊,拨打色情电话,组织、参与或支持赌博、迷信等等,均为禁止范围。有网友因此提出质疑:“嫖娼并未规定在禁止之列,是否说明被允许?”
国家行政学院教授杨伟东也认为,列举的“挂一漏万”,在这种细化的禁止性规定中是应当避免的,否则,公务员超出这些规定范围的不当行为,规范是无权追责的。
他特别提到英国的公务员职业道德准则所采取的原则性规定模式:如第一条是无私,然后界定无私为“公职人员在做决定时应当以公共利益而非个人利益为出发点”；第二条是正直,其后界定正直为“不能受到所任职务以外的个人或组织的影响”等等。
他说:“概括性规定,辅之以确切的解释,既有涵盖性又突出重点,采取这种立法模式是规范公务员职业操守的更好选择。”
制度完善才能诉诸道德自律
杨伟东说:“以什么来约束公务员,保证其奉公守法,不是靠这样一个本身就很有弹性的文件能解决的。”他举例说:“与其倡导‘不要跑官买官’,不如利用制度的规定,让他‘跑官也跑不来’。最根本的还是要靠制度的刚性约束来管住公务员手中的权力,让他们‘不能做’、‘不敢做’。也只有在制度完善的基础上,才可诉诸道德自律。”
周永坤也认为,仅靠道德自律,无法实现公务员的奉公守法。最根本的还是要“贯彻好十七大决议的精神,建立起权力制约的制度,消灭绝对权力”。此外,还需落实司法独立和司法权威,让贪腐官员能够无一例外地受到法律的制裁,加强法律的震慑力。本报记者张维
