近期,在一些国家级文物保护单位内部设豪华会所、大摆婚宴的现象被媒体曝光,引发公众广泛关注。作为公共资源的文物保护单位,为何敢在内部从事如此明显的营利性活动?除了利益的驱使外,我国在立法与执法方面是否也存有漏洞?为此,《法制日报》记者采访了有关专家。
还有多少文保单位在乱来
在“西祠胡同”论坛上,网友徐福庚5月15日拍摄的一组照片引发了广大网友的关注,在这则题为《婚庆酒席竟然摆到宋美龄别墅里》的帖子中,一对新人正在印有“宋美龄别墅”五个烫金大字的匾额下举办婚礼。作为国家级文物保护单位,是谁允许其在别墅内举办婚宴的?如此大的动静,相关部门的监管此时为何没有发挥作用?
无独有偶,据报道,在现存的世界上最大的皇家园林——承德避暑山庄,一座豪华私人会所即将在山庄开门营业。该会馆对外宣称,“避暑山庄皇家会馆”坐落于独一无二的世界文化遗产——避暑山庄万树园景区内,占地38000平方米,建筑面积7300平方米,拥有总统套房、豪华商务套房、特色豪华蒙古包等各类房型40余间……皇家御宴、法式大餐,饕餮奢华餐品,至尊体验,会员独享。
据介绍,这家私人会所首批限量发售100张会员卡,每张价格暂定为20万元,该私人会所只为会员提供专属服务。
文保单位不应该用于营利
“我认为文物保护单位是属于公物,而公物是不能以营利为目的的。”中国政法大学法学院教授、行政法研究所所长何兵说,之所以不能以营利为目的,是因为这些单位享有一定的特权,不能为个人利益和小团体利益服务,而应是公众共同享受。
何兵分析,公有物通常具有为公共目标而存在和使用的特性,不能像私物一样,可以自由处分。我们对这些文物保护单位从事营利性活动的关注大多局限于所谓的保护民族文化上。其实,从法律角度,最具争议的应当是,作为国家级或省级文物保护单位,是否有权力私自改变公物的使用目的,将作为公益存在的文物保护单位用作商业目的?这样的违背公物使用目的的合同,法律上效力如何?何兵说,公物的存在和使用,其目的原则上由法律规定,不允许管理者自行改变公物的使用目的,不能擅自将公物目的变成商用。
“目前我国存在着大量公物失控的现象,这些公共资源,不能作为经营的财产。享受公共资源是公民的基本权利,一旦进行经营,那只能是少数人享有享受的权利,而侵害了大多数人的基本权利。如大学将国家用来办学的土地和房屋进行商业开发,圆明园将湖心岛租给相声演员,性质上都属于违背公物的目的而非法使用公物,将公物变成了某一个群体的私物。”何兵举例说。
政府部门缺乏执法的动力
按照文物保护法规定,在全国重点文物保护单位的保护范围内进行其他建设工程或者爆破、钻探、挖掘等作业的,必须经省、自治区、直辖市人民政府批准,在批准前应当征得国务院文物行政部门同意。擅自改变国有文物保护单位的用途的,由县级以上人民政府文物主管部门责令改正,没收违法所得,违法所得一万元以上的,并处违法所得二倍以上五倍以下的罚款；违法所得不足一万元的,并处五千元以上二万元以下的罚款。但为何还会出现文物保护单位屡遭破坏或营利的现象呢?
“虽然我国现阶段有文物保护法,但这一法律不足以规制文物单位的营利行为,问责制度的不健全,使得政府缺乏执行该法的动力。并且文物保护法只是从保护的角度来规定,而从某种程度上说,在其中进行经营不一定就是破坏。”何兵说。
“之所以会出现这样的现象,我认为一方面是我国目前没有具体的法律来管理,比如没有法律规定这些单位不能从事商业行为以及相应的法律责任；另一方面,政府在执行相关法律时没有动力。”何兵分析,物的所有者与物没有直接的利益关系,由此导致公有物权最容易遭受来自所有者自身的侵害。
“在法律和法理上,公物的所有者为国家和集体组织,不属于国家官员和集体组织的官员,官员们和物不发生利益关系。”何兵说,由此决定了公物权主体的虚化,官员们对保护公物没有自身的利益。公物的得失与损害,与官员自身无利害关联,公物时常处于无人关照的局面。由此造成的结果是,公权力很大,但公有物权很弱,公有物权成了最易受到损害的物权。公共环境资源受到损害,百姓着急,有的官员却不着急。
立法保护公物可持续使用
“改变公物的使用目的的现象目前在我国普遍存在,我认为首先要从财务制度上进行监管。”何兵分析说,避免这些单位从事商业行为,最基本的监管应当是对财务的监管,如设定财务公开制度,对收取的费用进行公开,参照政府信息公开条例来执行。
“另一方面,虽然说公物不能以营利为目的,但正当的收费是正常的,如一些文物建筑收取一定的门票,这主要是考虑到我国人口数量太多,要用收费这样的方式来加以控制,否则,文物很容易遭到破坏。但这些收费应当用于文物本身的维护、维修等必要支出,而不能是营利性收入。文物具有独一无二性,一旦从事商业行为,不会有其他人与其竞争,可以获取暴利。”何兵补充说。
“对此,国家应当出台一部公物保护法,与国有资产管理法、土地管理法相似,进一步明确责任人的法律责任,从保护和可持续使用的角度对公物进行保护。”何兵最后建议。本报见习记者李吉斌
