广东省佛山市负责土地征收的官员在接受记者采访时戴口罩,开创了政府官员接受新闻媒体采访的一个“先例”。这种“犹戴口罩半遮面”接受采访的方式,不仅令人感到滑稽,而且令人感到可悲。所谓“有权不上镜”的说法,不仅于法无据,而且将我国政府信息公开条例置于十分尴尬的境地。
政府信息公开条例颁布之后,曾经在社会上引起热议。一些新闻媒体发表评论,认为中国政府透明化时代即将到来。可是,政府信息公开条例颁布之后所发生的种种怪现象充分说明,这部行政法规并未达到人们预期的目的。在政府信息公开问题上,还面临许多非常复杂的法律问题。
首先,从政府信息公开的主体来看,政府信息公开条例并没有把所有的政府机关及其工作人员都纳入到信息公开的义务主体之中,新闻媒体或者公民在申请政府信息公开的时候,经常性地出现踢皮球的现象。一些政府机关及其工作人员面对新闻记者的采访,往往采取回避的态度,这就使得政府信息公开渠道非但没有完全打开,反而变得更加狭窄。一些地方政府发言人召开新闻发布会不是发布信息,而是为了以我为中心的自我表扬；不是为了解答公众的疑问,而是为了转移公众的视线。这样的政府信息公开制度,显然无法满足公民的知情权和监督权。
政府信息公开的义务主体应当是政府机关及其工作人员。如果政府机关及其工作人员不了解情况,应当以合法的方式将申请人提出的问题转交到相关部门,或者直接向相关部门征询意见,并且作出答复。我国政府信息公开条例在权利义务的设置上,没有把政府机关及其工作人员设定为义务主体,而是把政府信息公开当作一种特殊的“行政许可”,采取主动公开和申请公开两种模式,并且在政府信息申请公开的过程中,采用“分类管理”的做法,没有建立互联互通的信息传输渠道,这就使得许多政府机关在信息公开的过程中,把“不属于本行政机关公开”的情形作为拒绝公开信息的挡箭牌。这种把行政义务巧妙转化为行政权力的立法模式,不仅剥夺了公民的知情权,而且也使我国的政府信息公开制度流于形式。
其次,从信息公开的内容来看,我国政府信息公开条例规定,行政机关认为申请公开的政府信息涉及商业秘密、个人隐私,公开后可能损害第三方合法权益的,应当书面征求第三方的意见；第三方不同意公开的,不得公开。但是,行政机关认为不公开可能对公共利益造成重大影响的,应当予以公开,并且将决定公开的政府信息的内容和理由书面通知第三方。这样的政府信息公开制度就使得许多政府机关及其工作人员可以借口保护商业秘密、个人隐私,拒绝公开政府掌握的信息。事实上,在涉及国家秘密的信息公开方面,许多国家都有专门的法律作出限制性规定,凡是法律中没有列举的信息,政府机关都必须依法公开。在涉及公共利益的领域,即使政府掌握的信息中包含个人隐私,也必须全面公开。
第三,也是最重要的,由于我国政府信息公开条例将政府信息公开看作是一种特殊的行政“许可”,因而在设计法律规范的时候,根本没有考虑到政府信息不公开所造成的直接或者间接损失。因此,一些政府官员即使不遵守信息公开,也不会受到问责。一些政府官员在接受记者采访时出言不逊,受到党纪和政纪的处分,但这与政府信息公开无关,只是与政府官员个人的沟通能力有关。由于缺乏具体的信息公开法律责任条款,以至于有些人将我国的政府信息公开制度视为一纸空文。
政府信息公开是现代行政行为的有机组成部分。政府信息公开作为一项法定的义务,必须有明确的制裁条款,否则,政府信息公开制度就很难落到实处。迄今为止,关于政府信息公开行为是否具有可诉性,学术界还在进行积极探讨。在司法实践中,一些公民因为政府违背信息公开的义务而向人民法院起诉,法院往往只能追究政府信息不公开的“补救责任”,而无法追究政府信息公开责任人的行政责任或者刑事责任。这就使得政府的信息公开变得可有可无,政府的信息公开事项和范围完全取决于政府官员个人的好恶。
笔者建议,应当尽快制定政府信息公开法,作为我国政府信息公开的基本法,充分体现政府信息公开的一般原则。在立法的价值取向上,应当彻底摒弃将政府信息作为政府垄断资源的立法模式,把政府信息公开条例中的“申请许可”政府信息公开制度变为“通知履行”政府信息公开制度。换句话说,今后接到新闻媒体和公民的要求,政府机关工作人员必须在第一时间公开信息。如果政府机关工作人员不掌握相关信息,那么,应当承诺通过政府内部的互联网络在法定的期限内向提请人提供信息服务,不允许政府机关工作人员互相推诿,相互扯皮,更不允许政府机关工作人员采用遮掩的方式向新闻媒体或者公民披露信息。今后,政府机关及其工作人员不得以笼统的涉及国家秘密为由而拒绝向新闻媒体或者公民提供政府掌握的信息,除非政府机关工作人员能够向公民或者新闻媒体出示有关涉及国家秘密的强制性条款。
政府信息公开是一个国家民主政治发展的突破口,也是社会转型必不可少的政府行为。政府信息公开法提高政府信息公开制度的效力等级,实际上就是为了强化执政的合法性；完善政府信息公开的法定程序,就是要充分保护公民的知情权和监督权。
□法治观察
乔新生
