艰难立法
尽管仍存在诸多争议，但学者们普遍认为，这部法律就算不完美，早出台仍然很有必要。
信春鹰说，“1999年调查统计，当时的法律、法规、规章中规定的行政强制措施有260多种，其中仅法律、行政法规规定由公安机关实施的行政强制措施就多达几十种。”
此外，另一份权威统计显示，根据2005年对北京、重庆、湖南、陕西、广西和深圳六个地方的现行地方性法规的调查，设定对财产的行政强制方式就有：查封、扣押、封存、暂扣、收缴、强行拆除、强制拆迁、强行销毁、强制销毁、强制销号等30种。
信春鹰在全国人大常委会讲座中表示，“除法律、行政法规外，地方性法规、部门规章、地方政府规章也大量设立行政强制。有些地方和部门的规范性文件也有设定行政强制的情况。层级越低的规范性文件设定的行政强制越多。”
在此背景下，根据九届全国人大常委会立法规划，法制工作委员会从1999年3月开始《行政强制法》的起草工作，在大量调查研究和征求意见的基础上，于2002年形成了《行政强制法》(征求意见稿)。
但此后这部法律的出台颇为周折。征求意见稿形成三年之后才提交审议，此后又历经二审、三审、四审仍未达成共识。
实际上，早在行政诉讼法颁布之前，就曾考虑过行政强制法律的制定。据国务院法制局原局长孙琬钟回忆，“1989年，曾委托学者和地方法制机构起草《行政强制执行条例》《行政复议条例》《行政处罚条例》等法规的起草。”
真正把行政强制提上日程是在《行政诉讼法》出台之后。据统计，《行政诉讼法》颁布之前，由国家法律、行政法规、规章所规定的具体行政强制措施和执行方式，名称就有200多种。
由于行政诉讼制度的阙如，没有对行政强制措施和决定的可诉性作规定，也缺乏法律救济的规定。行政管理相对人对行政强制措施和行政强制执行的侵权争议大都只能通过信访途径解决。
《行政诉讼法》改变了这一切。姜明安回忆，“1989年搞完《行政诉讼法》，就开始搞《行政处罚法》《国家赔偿法》和《行政强制法》。这些法律都是根据行政诉讼法的需要被提出来的。”
这种“需要”实际上是指1989年颁布的行政诉讼法第十一条规定人民法院受理公民、法人和其他组织提出的“对限制人身自由或者对财产的查封、扣押、冻结等行政强制措施不服的”诉讼和“认为行政机关侵犯其他人身权、财产权的”诉讼。
但此后立法并不顺利，有学者认为，在《行政许可法》和《行政处罚法》出台之后，行政机关已经看到法律对自身具有的强大的约束，在立法时进行博弈的力量也就更强了，甚至出现寸土必争的现象。
在强制执行机关的设定上，就出现了此种情况。2009年8月第三次审议的《行政强制法》草案第59条规定，行政机关向法院申请强制执行金钱给付义务案件，裁定执行的，由法院予以执行；行政机关向法院申请强制执行排除妨碍、恢复原状等义务案件，裁定执行的，由行政机关委托没有利害关系的其他组织代履行；必要时，法院可以派员到场监督。
但此后四审稿删除了前述规定，对旧有的执行体制完全保留。同时增加规定，对违法的建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的，由行政机关依法强制拆除。
姜明安认为，由行政机关自行实施行政强制执行，即由行政机关自己执行(不经第三者裁决)自己做出的行政决定，“自己做自己的法官”，背离基本的正当程序原则。但类似这样的建议显然并未得到采纳。
作为宪法学者，韩大元更关注立法的权限问题。
根据《立法法》第七条，全国人民代表大会制定和修改刑事、民事、国家机构和其他的基本法律。全国人民代表大会常务委员会制定和修改除应当由全国人民代表大会制定的法律以外的其他法律。
韩大元认为，“《行政强制法》这样一部涉及公民人身自由与财产权利的法律，应当归入基本法律行列，由全国人大而不是全国人大常委会制定，以获得更大的民意基础。” ★本刊记者/申欣旺
