2010年度审计报告显示,截至2010年底,除54个县级政府没有政府性债务外,全国省、市、县三级地方政府性债务余额共计107174.91亿元。审计署审计长刘家义27日说,各部门各单位认真整改,目前已追回或归还资金35.85亿元,挽回或避免损失47.23亿元(6月27日新华网)。
地方政府债务超十万亿,负债运营成为显性的常态,着实让人吃惊。按照预算法的规定,地方政府并没有发债的权力。可是,规定归规定,近年地方政府形成的债务大都是通过地方融资平台向银行借贷的,且一般都是长期性的,短则三五年,长则十余年。因此,地方政府的这些债务即使还,那也不是地方官任期内的事情,而是下任或下届政府的事。“前任借贷,后任还钱；政绩是自己的,包袱是别人的”,是催逼地方债务“跨越式”增长的源动力。据报道,早在去年,中国人民银行、银监会、保监会、财政部、审计署等纷纷对各地方政府“负债”问题发出过警告。值得质疑的是,如此巨额的地方债务将如何通过技术化的政策手段进行化解?对于被很多地方政府奉为圭臬的地方投融资平台的功过和成败又将如何评价?决策层开始担心,地方债务问题可能会成为银行天量信贷的后遗症,并危及中国经济的安全。
不可否认,适度举债是加大地方基础设施投入,推动当地经济发展的重要举措。我国各级地方政府要实现经济的跨越式发展,政府进行适当的负债是不可避免的。问题的关键是如何把政府负债风险控制在一定范围之内。换言之,在实施举债的过程中,如果不充分考虑当地财政的承受、偿付能力和经济发展的实际需要,以及举债后对债务缺乏有效的管理,就会影响当地经济的持续发展。在此,必须搞清楚几个问题,造成地方财政困境的根本原因在哪里?如何解决地方政府的债务难题?地方政府的事权与财权不对称,以及没有规范的制度化融资渠道,已久为人所诟病。一般来说,造成我国当前地方政府庞大债务的原因不能用地方政府个别官员的行为来予以解释,而应该做制度性的分析,分税制体制下地方政府庞大的事权与有限的财权之间的矛盾导致了巨大的财政收支缺口。
地方政府出于自身利益的考虑,在其财力相对紧张的情况下,还存在大举借债的心理,加之地方政府各职能部门很难有效监督本级政府的举债行为,所以,仅仅依靠地方政府自身能力很难有效防范债务风险。要积极稳妥化解地方政府债务,必须切实做大地方财政“蛋糕”,合理界定地方政府的财权与事权范围,规范财政管理。中央政府与地方政府之间,以及地方各级政府之间的事权划分一旦确定就应制度化,属于哪一级政府的事权就应当赋予其财权,必须尽量避免越权行为。属于上级政府事权而委托下级政府执行的事务,上级政府应负责提供财政资金,而不能让地方政府自行举债来实现发展。
市场经济的发展需要政府,但只有理性的政府才能最大可能地保障市场经济的发展。解决市场失灵问题并不总是需要政府行为,在不诉诸政府强制的条件下市场也能够运行良好。因此,政府不应该是无所不为的,而应该是“能不作为就不作为”的,特别是在经济领域。 郭立场
