法治使“城中村”由乱到治
——广东省肇庆市端州区下瑶村法官驻村调查
“肇庆第一村”！“乱象环生第一村”！“由乱到治第一村”！种种叫法，说的都是广东省肇庆市端州区下瑶村。7年来，下瑶村在“驻村法官”的帮助下，积极探索村务管理如何规范到位，村民自治如何科学发展，实现了“由乱到治”的可喜变化，建成了人人称赞的幸福下瑶，走出了一条服务社会管理创新的新路子。近日，记者来到下瑶村，记下了他们走过的一个个脚印。
乱象环生的“肇庆第一村”
下瑶村地处肇庆市核心区域端州区北端，濒临著名的“七星岩”景区。近年来，这个盛产“端砚”的城区，始终是肇庆农村经济发展的排头兵。下瑶村由于特殊的地理位置，更是肇庆的商业旺地。当地人形容说：市在区里，区在村里。是名符其实的“肇庆第一村”。
但2005年之前，下瑶村出名的却是“乱象环生第一村”。
首先是治安乱。与大多数的“城中村”一样，下瑶村外来人口多，社会治安差。端州区委党委、政法委书记王炳新说：中国城市化建设高速发展带来的各种影响，“城中村”经济发展过程中出现的各种问题，在下瑶村几乎都能找到“影子”。
其次是村“两委”换届选举乱。街道办事处主任黎雄炘告诉记者说，每三年一次的换届选举，对镇街政府来说都是一次严峻考验。“支持派、反对派、助选团……这些在我国台湾地区选举中剑拔弩张的情景，在下瑶村都可以看到。”2002年曾发生过打烂票箱、破坏选举的事件，2004年底更是升级成暴力刑事犯罪，村支书被免职，7个村民因此被判处有期徒刑。
再次是干群关系乱。村委会与村民，村民与村民之间关系紧张，群体性事件时有发生，村民经常上访，村干部疲于应对，人心涣散互相猜忌，集体经济无暇发展。维稳，成为牵扯村干部和阻碍集体经济发展一道难以逾越的障碍。
为了治乱，端州区委、区政府使出了浑身的解数。下瑶村的村支书一度曾经由镇里的副镇长亲自兼任。村委会换届选举时，派出所抽调干警在附近酒店高层架起了望远镜，随时掌握选举现场情况……但是，下瑶村依然乱象环生。区、镇领导都仿佛在“炸药包上跳舞”，不知道什么时候会爆炸。
利益纠结下的农村自治管理的模式，已经成为我国建设发展急需破解的一个历史性课题。
端州法院院长傅新华说，主要存在三个方面的矛盾：一是过往以乡规民约、宗族家法为主的农村管理模式在市场经济冲击下，已经变得非常脆弱，很难适应现代农村特别是城市迅速扩张下的“城中村”企业化、集团式运作的现代管理要求，村民“规范、依法”的呼声已经日渐高涨，这是“传统与现代”管理模式的一个碰撞；另一方面，从法律实务上来看，我国目前关于“村民自治管理”的条例和法律法规，因为制定出台时间较早，快速发展中的农村，在村务管理特别是换届选举中存在一些法律缺陷；第三方面，伴随现代农村经济活动以及对外交流的不断增多，经济纠纷特别是物业纠纷不断增多，这种“家门口”的纠纷，村民往往不愿意也不希望用诉讼的方式来解决，而失去法律有效保护下的矛盾化解方式也很容易滋生更多衍生性的问题。
探索治乱“法官驻村”
从2002年开始，端州区委开始着手成立专门工作组治理下瑶村“三乱”问题，对下瑶村实行了“点对点”、“一对一”的管理和指导。区委、区政府在实践中逐渐领悟到两个字：依法。要更有效地疏导民意，要引导村民正确用好手中的民主权利。
2005年，借广东省委组织的“十百千万”干部下基层驻农村，深入推进固本强基工程的东风，端州区委把“最难啃的骨头”给了端州区法院，要求派出最得力的干警到下瑶村。王炳新说：“我们把根治下瑶村乱的‘宝’押在了法院身上。”
然而首先要解决的问题是该不该派的问题。我国宪法第一百一十一条和村委会组织法第二条的相关规定，已经为我国农村自治性设定了法律地位。法官驻村需要在法律壁垒上找到准确的切入口。
在这个问题上，端州法院的态度显得严谨而不失智慧。傅新华给出了他的三个理由：
一是从法律上来分析，虽然宪法和相关法律对农村自治予以了确定，但这与法院对辖区地方政府组织的司法建议权不违背；
二是从法官驻村工作的方式上来分析，法官只是对村务管理程序上提供自己的建议，以作村委会决策的参考依据；
三是目前的农村群众法治水平和意识层面上还达不到要求，法官驻村也是法院主动参与社会管理创新的一个举措。
傅新华认为，让群众学会依法自治是实现农村自治的首要问题。
“我给赵法官的任务就两个字：‘维稳’。要想让下瑶村的经济发展前景看好，稳定非常重要。”傅新华告诉记者，村民在乎自己的“利”并无不当，制度不健全、管理决策不透明、村民参与度、知情度很低、民主权利未兑现才是导致出现上述问题的主因。这同法院在判决后释法明理工作没有做到位，当事人不理解法院判决而到处闹事上访是一个道理。法官驻村，对“城中村”依法治乱是一个很好的有利条件。
“院长给我的命令是长期驻守，为了方便开展工作，我被任命为下瑶村党支部副书记。一个只干活没有薪酬的职位。”2005年1月，赵承杰作为首位“驻村法官”进入了村民的视野。
“法官驻村”带来新变化
赵承杰“上任”后面临的却是一场尴尬。
由于2004年底的那场暴力“闹事”事件，几乎每天都会有被刑拘的村民家属前来找茬。赵承杰说，“有质疑我拿了村里的工资的，有怀疑我来村里初衷，甚至有的说我根本就是与村干部穿一条裤子的！”
赵承杰给下瑶村开出的第一剂药方是健全制度：“开支两万元以上必须经村民代表大会同意，这是我协助村委明确的第一条规定细则。”
细则出台后，村民开始真正认真审视并关注“驻村法官”的工作。从不理解到理解，从理解到受欢迎，“驻村法官”艰难地走出一段不寻常的道路。
2005年初，一承租户由于经营不善等原因，缴纳租金不及时，拖欠村集体租金长达半年之久。为了要回租金，村干部召集一批人，准备采取强制手段，撬开店铺扣押店内货物。赵承杰及时赶到并予以制止。村民非常不解：明明拖欠我们租金不还，没有扣人已经是给足他面子了！你是不是收了他的好处？村民纷纷质疑赵承杰。
“私自扣押他人货物，属于违法。如果店主以此为由状告你们，将可能承受比租金还重的赔偿，这样做得不偿失！”赵承杰态度诚恳坚定。给出的司法建议也让村领导和村民尝到了依法的“甜头”：法院依法审查后，迅速采取了诉讼保全措施，村民们第一次感觉到了依法维权的力量。
“跟村民讲法律法规他们很难接受，但是当你利用法律法规帮助他们解决实际问题后，这才是依法办事理念产生并认可的开始。”赵承杰说，“从这件事情后，开始有越来越多的人找上门来了。村里大大小小的合同我都校核了一遍，有遗漏和不符合要求的合同都及时进行了修改。”
村民张耀祖告诉记者：“‘驻村法官’来了后，大大小小的事情我们都喜欢问问赵法官。特别是与承租户签订物业租赁合同时，赵法官帮我们补充很多新的条款，这让我们没有了后顾之忧。”
在处理历史遗留问题上，“驻村法官”也大显身手。
1997年，下瑶村五一、五二村小组与肇庆市某房地产公司合作开发时，由于开发商一房多卖，导致属于五一、五二村小组的物业成了烂尾楼。11年来，历任村领导都不情愿去碰这个“烫手山芋”。第二任“驻村法官”彭国方却“不识趣”地揽上了这个活，和市中院法官及两村小组干部先后多次找开发商协商，促成双方最终达成了调解协议。2008年7月，该大楼顺利出租，在未来13年里为两村小组创收150多万元。
“‘驻村法官’办事有板有眼，把村民的事情当自己的事情办，让我们体会到法治建设给我们带来的实实在在的益处，也帮我们纠正了很多过时的老观念，村民有纠纷找‘驻村法官’。‘驻村法官’让村民见证到了法治的力量，看到了下瑶村的希望所在。”下瑶村支部书记黎昌明说。
法治下的理性回归
“过去，因财物管理制度和村务议事决策制度不严密，我自己请客吃顿饭都心慌慌，怕被村民看到又要背地里骂村干部黑。我现在每做一件事都会问问：这样做合不合法？”村委会主任黄勇禧说。
靠制度规范权利，这是“驻村法官”帮助下瑶村实现依法管理完成的第一件工作。
在“驻村法官”的建议下，下瑶村先后修订了村民自治制度，健全了党支部议事规则、村民议事制度和民主管理制度等各项党内规章，健全了村务、政务公开制度，确保了各项工作管理办事有章法、行为决策有准则。特别是围绕村财务、物业发包等村民关心的大事，积极引导村民参与公开和民主管理，充分保障村民行使知情权、参与权、监督权并提供制度保障。
“有了这些制度保障，下瑶村各项工作的正常运转就仿佛有了核心。”黎昌明说，“以前村民了解村务信息喜欢托熟人打听，听信小道消息。现在，看村务公告成为了大家的首选。”
“原来选举时，我们都喜欢选自己同组同族的人，感觉他们信得过，不会亏待自己人！现在我们想明白啦，我们要的是一个办事公道有原则的带头人。”村民张耀祖的一番话得到村民的一致认同：谁真心实意为我们办实事，我们就选谁！
“下瑶村有12个村小组，过去因为各选各自认为信得过的‘自己人’，选举时很容易发生候选人票数过于平均，导致有时选一个村委员都要选两轮才能选出来。耽误时间不说，也很容易造成争执。”端州区组织部副部长周亮告诉记者，“最多时一次换届选举要举行7轮，直到凌晨4点才选出来。”
“下瑶村的最大转变是原来村民只相信政府，不相信法律。现在村民知道了法律的作用。”王炳新告诉记者，“近年来村民到政府去上访的事情越来越少了，去年达到了零上访。”
“以前村民对表决通过某项制度规定很不在乎，往往我的话还没有落音，就有村民代表把手举起来了。”黄勇禧说，“等到表决通过后，我们再把规定拿出来跟他们论理时，他们却经常‘反水’不认账，说自己当时没有理解就举手了，这不能算！”
“村民因为文化水平较低、法治意识不高，碰到问题习惯于按老办法和乡规民约来办。”赵承杰说，“这样就产生一对矛盾，一方面村民越来越在乎自己的民主权利，但另一方面在建章立制上他们缺乏必要的认识，所以这里还有一个如何有效引导的过程。”
通过近7年来法官驻村工作机制的探索，下瑶村依法管理、按规办事已蔚然成风。“干部相信法律，群众相信法官，这就是法治的回归。从‘矛盾多发户’到‘矛盾基本不出村’，‘驻村法官’功不可没！”王炳新说。去年该村集体经济收入达到了6600多万元，村集体总资产达到2.9亿元，成了名符其实的“肇庆第一村”。
“下瑶村近年的发展变化也引起了隔壁村庄的关注。”傅新华说，“现在各个村的换届选举结束后基本上都要找我做一件事：请我派法官到村里讲一堂法治管理课。”
离开下瑶村时，黄勇禧告诉记者说：“有了法治，下瑶村明天会更好！”
