行政复议法修订列入国务院立法计划后,相关修订工作正在积极推进。
国务院法制办和中国法学会行政法学研究会今天联合举办行政复议法修订专题座谈会,专题探讨行政复议受案范围。《法制日报》记者注意到,当前社会关注的问题规章、行政不作为投诉难等问题,均已列入行政复议受案范围研究。
国务院法制办副主任郜风涛在座谈会上提出六大问题,要求给予重点关注和研究。
准确界定具体行政行为
征地批复,尽管其直接影响一些特定相对人权益,但在复议实践中,有些复议机关却将这一应当纳入行政复议渠道解决的问题排除在行政复议受案范围之外。
其产生原因,主要是法律未对“具体行政行为”的内涵和外延予以明确界定,导致认识不统一。
这种不统一,还导致有的行政机关借此规避法律法规,故意在作出的具体行政行为中不明确特定的相对人,以规避行政复议法律监督。
因此,有必要在行政复议法的修订过程中对此做进一步研究,以准确界定“具体行政行为”的内涵和外延。
抽象行政行为纳入复议
众所周知,问题红头文件、问题规章等抽象行政行为,比具体行政行为更具危险性和破坏力。
现行行政复议制度规定,对规章以下的规范性文件可以附带审查。但经过这些年的实践,来自一些专家和实务部门的看法是,应当将抽象行政行为全部纳入行政复议受案范围,或者至少将规章纳入行政复议受案范围。
根据宪法和组织法,上下级行政机关之间的监督内容涉及从制定法规政策、实施抽象行政行为到执行法律、实施具体行政行为等各个方面,因此,有必要也完全可以将抽象行政行为纳入行政复议受案范围。从目前的情况看,需要研究的是,将抽象行政行为全部纳入行政复议受案范围将产生哪些法律和社会效果?可行性到底有多大?与目前的备案审查制度如何衔接等。
内部行政行为应予监督
内部行政行为是指行政机关及其工作人员在执行公务中对其内部事务所做出的处理行为。
通常内部行政行为包括公务员的任免、奖惩、培训,上级对下级工作上的指示、命令、批复等。
我国行政复议制度将“行政机关作出的行政处分或者其他人事处理决定”排除在行政复议审查范围之外。
近年来,很多学者提出,人事处理决定涉及国家公务员的切身利益,将其排除在行政复议审查范围之外,剥夺了公务员作为公民的法定救济权利,特别是在现行人事处理申诉制度作用有限的情况下,更应当把人事处理决定纳入到行政复议范围之内。
因此,如何借鉴国外经验,逐步考虑将人事处理决定等内部行政行为纳入行政复议范围,应重点研究。
事业单位职能亦需约束
现行的行政复议制度,将被申请人的范围限定为行政机关和法律、法规授权的组织。
而在我国行政管理实践中,还存在着大量从事特定公共事务并能以自己的名义独立承担行政法上权利与义务的组织,如医院、学校等事业单位,村委会、居委会等地方自治组织和消费者协会、律师协会等行业自治组织等,即通常所称的“公法人”。由于这些行政主体均具有一定的管理公共事务职能,他们在行使公权力时与行政相对人之间的关系应当属于公法上的行政法律关系,因此,是否有必要将“公法人”作为一种特殊的行政主体加以约束,纳入行政复议受案范围,也应是研究议题之一。
事故责任认定也可复议
近年来,在行政复议实践中,对于一些技术性比较强的事故责任认定行为,如道路交通责任事故责任认定、火灾事故责任认定和安全生产事故责任认定等,是否应当纳入行政复议受案范围问题,争议一直比较大。
一些行政机关认为,此类行为是以专业技术鉴定为前提的,应当属于证据行为而非行政行为,不宜纳入行政复议受案范围。但理论界的多数观点认为,事故责任认定是行政机关单方依职权作出的内含权利义务内容并具有法律效力的决断,其行为内容中既有技术内容,也有法律判断,既有专业性,也有法律性,对于因责任认定行为引发的行政争议,应当给予相对人申请行政复议的权利。
鉴于现行法律对此没有明确规定,认识、做法也各异,因此也急需做进一步研究。
行政不作为待加大救济
在我国依法行政进程中,不少老百姓感觉到,行政机关乱作为的少了,不作为的却多了,且投诉难。
现行行政复议法,通过列举方式将行政不作为的行政复议救济范围界定在侵犯个人利益的具体行政不作为。
目前,通过行政复议加大解决因行政不作为引发的行政争议力度,已成为理论界和实务部门的共识。
需要研究的是,实践中哪些行政行为构成不作为以及如何进一步加大对行政不作为的行政复议救济力度?同时,对于行政机关做出的不予受理行为,应视为行政作为还是不作为,也需要进一步研究。本报记者李立
