一直以来,社会公众对政府机关“三公经费”的关注、质疑从未中断过,而最近“三公经费”公开也是“千呼万唤始出来”,在中央九十多个部委、直属机构等单位相继公开“三公经费”情况之后,由于公布标准不统一、账目不明细、难以解读,给社会公众以“犹抱琵琶半遮面”之感外,并没有达到社会公众预期的监督目的。
在官本位思想及特权观念仍然根深蒂固的境况之下,遏制“三公经费”仍然有很长的路要走,而排除阻力,实现“三公经费”使用支出“用有所值”,最好的方法便是通过法律制度规范“三公经费”,使政府机关权力在阳光下运行,以及要充分保障社会公众对“三公经费”的知情权、参与权和监督权。如此才能形成规范“三公经费”的长效机制,避免在政府机关权力监督领域“按下葫芦浮起瓢”、“头痛医头,脚痛医脚”的“应景式”监督。
在反思以往人治积弊之后,我们明白了需要构建一个法治的政府。因此唯有通过法律控制,才能规范政府权力运行的全过程。在亚里士多德看来,法治当是“良法得到普遍的服从”,其包含有两个前提性条件:一是,已制定的法律必须是良法。固然,何为“良法”至今仍然存在争议,但在规范政府权力领域,限制政府权力,使政府权力运行过程遵循严格程序并接受社会公众监督的法律应当具有“良法”的表征；二是,法律应获得普遍的遵守。显然制定得再好的法律如果得不到实施,一经制定便被束之高阁,对当下建设法治社会并无多大实际意义。当下,经过三十余年的法制建设,法律体系已经初具模型,但距离我们所期望的法治社会仍然有相当的距离,这其中最紧要之处莫过于对生效法律的遵守。
改革开放三十余年以来,为了快速的现代化,我国经历了“时空高度压缩”的发展状态,用几十年时间走完了西方上百年才走完的路。在社会、经济、文化快速转型的大环境之下,社会环境瞬息万变,而法治的一个极大特点便是追求秩序的稳定性,个人在稳定的秩序之下才能期待行为的可预测性。而如此瞬息万变的社会环境与要求稳定秩序的法律之间形成了无形的二元张力。为适应快速发展的社会、经济现实,必须及时修改法律,这样一来法律的稳定性难以得到有效满足,社会公众行为的可预测性也难以实现。
回头审视“三公经费”问题,1994年颁布的预算法在规范政府预算、决算方面已经滞后,而对于社会公众所关心的“三公经费”问题更是不能企及,预算法亟待修改。而《政府信息公开条例》规定县级以上人民政府及其部门应当在各自职责范围内重点公开政府的财政预算、决算报告等信息,但对于何时公开、通过什么途径公开、公开的项目以及公开到什么程度都未给予明确的指引。《政府信息公开条例》第三十三条第二款规定:“公民、法人或其他组织认为行政机关的政府信息公开工作中的具体行政行为侵犯其合法权益的,可以依法申请行政复议或提起行政诉讼。”而一般情况是,政府是否公开政府预算、决算报告以及通过什么样的方式途径、公开的项目以及公开到什么程度往往不涉及公民、法人或其他组织的直接合法权益,相对人难以直接提起行政复议或行政诉讼,社会公众的知情权、参与权及监督权便难以得到保障。且《政府信息公开条例》也只是笼统的规定公布财政预算、决算报告,并未涉及“三公经费”问题。在现有的法律框架体系之下,“三公经费”问题并没有明确的法律规范予以调整、规范、指引,更谈不上规范“三公经费”问题的良法之治。
在“三公经费”问题没有明确的法律规范予以调整、规范、指引时,规范“三公经费”便多是通过国务院或者国务院办公厅等机构通过发布规范性文件予以调整。如近日,中共中央办公厅国务院办公厅印发了《关于深化政务公开加强政务服务的意见》,其第七条规定:“各级行政机关要严格执行政府信息公开条例,主动、及时、准确公开财政预算决算、重大建设项目批准和实施、社会公益事业建设等领域的政府信息。各级政府财政总预算和总决算,部门预算和决算,以及政府性基金、国有资本经营等方面的预算和决算,都要向社会公开。公开的内容要详细全面,逐步细化到‘项’级科目。各部门要逐步公开出国出境、出差、公务接待、公务用车、会议等经费支出。”
通过规范性文件调整“三公经费”具有简便、快捷的作用,但难以达到通过法律规范调整的长效作用,并难以起到监督制约的目的。虽其第二十条规定:“建立健全激励和问责机制,对工作落实到位、社会满意度高的地区和部门要予以奖励；对工作落实不力的,要进行诫勉谈话,限期整改；对损害群众合法权益、造成严重后果的,要严格追究责任,坚决避免政务公开和政务服务流于形式,确保各项工作落到实处。”对“激励机制和问责机制”做了规定,但过于笼统且缺乏可操作性,政府机关不服从、敷衍应付的情况也就难以避免,责任不明确以及问责机制不完善,这也是为什么国务院要求六月份中央部委公开“三公经费”而很多部委在六月之后才公开“三公经费”的一个重要原因。
政府机关履行公务必然会消耗一定行政成本,这本身无可厚非,但权力运行过程没有法律予以规范调整便很容易成为脱缰之马难以束缚。规范“三公经费”别无他法,唯有通过良法之治,并严格问责机制以使得相关法律得以遵守,且要努力实现“三公经费”的公开透明,便于社会公众监督,最终形成法律治理的长效机制。
(王学辉 作者单位:西南政法大学)
