对话人
北京大学法学院教授姜明安
中国政法大学法治政府研究院教授王敬波
对话动机
今年1月21日,《国有土地上房屋征收与补偿条例》正式实施,这一条例被认为是利用司法途径阻断强拆的法律依据,也被普遍视为是防止暴力拆迁的制度进步。
近日,最高人民法院公开了《关于坚决防止土地征收、房屋拆迁强制执行引发恶性事件的紧急通知》,提出“积极探索‘裁执分离’”,对司法介入拆迁的规范性作了进一步的规定。司法如何更好地介入备受诟病的拆迁工作?《法制日报》记者就此与北京大学法学院教授姜明安、中国政法大学法治政府研究院教授王敬波展开对话。
□对话
记者:《国有土地上房屋征收与补偿条例》的出台,最高人民法院《关于坚决防止土地征收、房屋拆迁强制执行引发恶性事件的紧急通知》的发布,都被认为是规范拆迁工作的利器,尤其是其中涉及到的司法介入问题。司法介入拆迁工作,是否有利于扭转强拆的局面?
姜明安:《国有土地上房屋征收与补偿条例》取消了原有拆迁条例中“行政强拆”的规定,因为确立“行政强拆”的依据是:行政机关自己作出拆迁决定,自己对拆迁决定的争议进行裁决,自己对不履行裁决的当事人予以强制执行(强拆)。这一依据违反了正当的法律程序,应当予以取消。
取消“行政强拆”确实是一种进步,但这种进步必须要建立、完善相应的制度作为保障。否则就会产生负面作用:不仅不能增加对被征收人的权利保障,还将牺牲司法的公正、权威和人们的法治信仰。所以,最高人民法院的通知出台得十分及时,将会对暴力强拆起到威慑作用。
记者:就目前的情况而言,法院在处理拆迁工作时还面临哪些问题?
姜明安:一方面,法院介入强拆执行,对其执法力量是一个严峻的考验。另一方面,如果行政拆迁本身缺乏实质正义,而法院依法所进行的审查仅限于形式、程序,必然在被征收、拆迁的对象中造成猜疑,影响法院的司法权威。
记者:保证法院正确积极地介入拆迁工作,还需要解决哪些问题?
姜明安:首先,强拆涉及“强拆裁决”和“强拆执行”两个问题。强拆裁决是司法行为,实施强拆是行政行为,或者说实质上是一个行政行为。司法强拆如果不以“裁执分离”制度为前提,统一由法院执行庭或行政庭实施,同样会导致滥权、侵权和腐败。较理想的方案应该是:法院裁决,行政机关组织实施,法院予以监督,包括受理被征收人对违法拆迁行为的起诉。
其次,司法强拆比行政强拆公正这一认识,是建立在不受地方行政和其他外力干预,从而能兼顾和平衡各方利益的基础上的。但是,在实行司法强拆后,如果司法受地方行政和其他外力干预,行政强拆发生的问题就可能同样在司法强拆中重演。
此外,司法强拆能否为被征收人权益提供有效保障,是以司法对行政行为的严格审查为前提的,而这就要求法院在依法作出判决以前,禁止任何人实施强拆。如果像过去那样,被征收人起诉后,政府部门就申请法院强拆,那么在这种情况下,即使被征收人胜诉,权益也难以恢复,因为房子已经被拆了。
记者:在最高人民法院《关于坚决防止土地征收、房屋拆迁强制执行引发恶性事件的紧急通知》中,提出了积极探索“裁执分离”,这一制度设计在处理拆迁问题时有哪些积极意义?
王敬波:这种制度设计的目的是为了避免法院将裁定和执行合二为一,避免在执行中出现权力滥用的情况。同时,法院可以对行政机关强制执行的行为进行严格的审查,确保执行的依据是合法的,执行的决定是正确的。“裁执分离”的制度是科学的,符合我国整体的政策安排和权力匹配的体制,符合司法权力和行政权力的定位。
司法权力和行政权力是不一样的,司法权力的基本属性是居中裁断,是对争议的一种裁决,需要站在中立的立场上。既要法院作裁定,又要法院执行,这在权力配置上并不协调。所以,“裁执分离”既符合司法权力和行政权力相互制约的精神,也符合我们常说的“自己不能做自己法官”这样一个基本原则。
记者:从相关法律规定来说,“裁执分离”还有哪些值得完善的地方?
姜明安:应当确立起诉停止执行(紧急情况除外)制度,以避免在被拆迁对象起诉过程中出现强拆的情形。
《法制日报》记者杜晓
《法制日报》实习生李媛
