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8月底，深圳市五届人大常委会第十次会议上，《深圳经济特区城市管理综合执法条例(草案)》(以下简称《条例》)被提请审议，明确规定城管的执法范围、执法程序、执法手段等，引起社会广泛关注。
一部地方性法规引发讨论热潮，在于它切中了一个全国性的问题：长期以来，城管执法因定位不清、职能宽泛，执法随意、执法扰民等现象屡见不鲜，城市管理与执法相关制度存在明显缺失。
深圳此次“先行先试”，将给我国城市管理、城管执法以及社会管理创新等方面带来什么？
21项职能削为11项
“瘦身”城管回归本位
《条例》最大的亮点，就是明确了11项城管执法范围：城市管理方面的执法事项，道路、环境保护、食品安全、禽畜屠宰、燃气、文化市场、安全生产、户外广告、教育、校外午托机构管理等方面部分执法事项。
“而在此之前，我们执法范围有21项。”深圳城市管理局蔡舒川科长介绍，在深圳2009年推行“大部制”改革之前，城管执法范围最高峰时达到了586个子项。“老实说，很多时候，我们自己都不清楚到底有多少项。”曾经是基层执法队一员的他坦承，小马拉大车，不堪重负，必然带来执法的随意性。
管，则冲突四起；不管，则乱象丛生。这是城管普遍面临的困境。“真的很难。”深圳城市管理局法制处调研员张国宏说，除了承载的职能过多，还有就是缺乏全国性的管理机制与立法，以及执法手段的不足等。
为此，《条例》确定了两条“瘦身”原则，以图回归城市管理本位：一、纳入城市管理综合执法的事项应当与城市管理密切相关；二、必须属于易于判断、不需要专业设备和技术检测手段即可定性的事项。其余的则都进行划转。
针对目前综合执法实践中遇到的案件移送不顺畅，有关部门在执法配合方面力度不够，甚至拖延推诿现象，《条例》完善了案件移送和通报、管理信息共享等七项制度。针对综合执法中经常遇到当事人的抗拒执法、阻挠执法，《条例》赋予了综合执法部门一定的执法手段，主要是查封和扣押物品等强制措施。
“总之，这是中国第一部专门关于城管的条例，是一种进步。”深圳市城市管理科学研究所所长胡振华表示，深圳作为改革开放的“窗口”、“试验田”，这种勇于实践与探索的勇气，值得肯定。
辱骂殴打当事人将追责
将城管改革实践法定化
许多媒体高度肯定了深圳此次《条例》的意义，认为“意味着深圳在全国率先结束城管‘借法执法’的历史”。对此，张国宏并不十分认同。
“城管执法一直都是有法可依的，主要是行政处罚法和行政强制法。”他说，“所谓的‘借法执法’，我猜可能是指在处罚时引用了相关实体法。”
城管相对集中行使行政处罚权，必然会涉及相关领域的法律法规，比如处理环境整饬问题，要引用环境法，处理卫生问题，可能要借用卫生条例等。“如果这算‘借法执法’的话，那么新《条例》也就谈不上结束‘借法执法’的历史。”张国宏这样解读。
针对城管广为诟病的“暴力执法”，《条例》也作出了相关规定，比如“辱骂、威胁、殴打当事人或者违法损毁当事人物品的”，将依法追究相关责任人行政责任，涉嫌犯罪的，依法追究刑事责任。
“执法规范了，自然就文明了。”张国宏说，《条例》的一些措施，并非创新，“其实平时我们都是这样做的，只是这一次试图用法律的形式固定下来。”《条例》可以看作是这些年深圳城管改革实践的一种总结，一种法定化。
执法冲突逐年增多
城市管理须综合治理
“十几个大盖帽，围着一顶小草帽”、“管理就是收费、执法就是执罚”、“出事了就说是‘临时工’”……近年来，随着城市化进程的加快，“城管”成为一个颇具争议的词语。
“我们其实是站在人民内部不同群体利益矛盾冲突的最前沿。”深圳市城管局法制处处长王一华表示，城市要发展，秩序要维护，就离不开城市管理，“大家都同情流动摊贩，我们也同情。但是，如果烧烤摊天天摆在你家门口，或者妨碍你的生活和出行，又该作何感想呢？”
“深圳执法冲突现象在逐年增多。”王一华说，主要是因为执法手段有限。在他看来，流动摊贩等问题很难根除，因为有社会需求，需要社会发展以及综合治理，才能得到根本解决。
“必须跳出城管看城管。”胡振华说，作为城市化进程中的产物，城管与小贩矛盾的产生和化解都不全在城管部门本身，而在城市管理者还没有做好管理城市的准备、或者不具备城市管理能力的时候，处于矛盾下游的城管部门为此“背了黑锅”。
“因此城市管理的‘关口’必须前移。”胡振华说，还是应该发展经济，创造更多的就业机会，更健全的社会保障，更科学布局城市发展，更稳妥处理城市发展速度等。“如果大家都有好的工作和福利待遇，谁愿意风餐露宿去摆地摊呢？”只有把城市化进程中的种种矛盾化解在上游，城管执法才有可能最终走出目前的困境。(记者 胡 谋 吕绍刚)
