如果包括高速公路在内的所有收费公路止于政府还贷公路，那么，收费机构的非营利性质是理所当然的。对非营利性机构实行收支两条线，同样理所当然。尽管现在有部分公路成了经营性公路，但将其回归政府还贷公路直至“公共路”，是大势所趋，而从解决收费机构的性质入手破题，当为合理、可行的选择
收费公路的通病到底是什么？
全国收费公路专项清理第一阶段摸底调查已于8月底结束，各地的摸底情况近期正陆续对外公布；截至目前，至少已有江苏、北京、重庆、宁夏等12省市区作了公布，他们的摸底调查结果反映了那些值得关注的问题？
首先是债务余额高，东部地区尚可承受，而中西部地区存有隐忧。根据12省市区的调查结果，他们的收费公路的累计债务余额超过7500亿元，而去年的总收费额为1025.7亿元。应该说，近十几年来各地公路尤其是高速公路建设进展迅猛，在“贷款修路、收费还贷”的模式下，收费公路暂时负债经营是正常的，不必过分担忧。以欠债较多的江苏省为例，虽然累计债务余额高达1338亿元，但全省收费公路每年进账也高达234亿元，巨额债务并非不可承受。可是，中西部一些省区的情况恐怕就不那么乐观了，如前一阵被媒体曝光的云南省公路近千亿元贷款面临违约、平台贷款风险引起银行业高度关注的事件。
其次是还贷占比低，还贷速度大可提升。从各地公布的情况看，很多省份公路还贷占收入之比为六七成，有的不足50%。比如某个特大城市，2010年收取公路通行费近60亿元，只有20.66亿元用于还贷，占比不足34.6%，其中偿还本金仅0.52亿元，偿还利息20.14亿元——照此还贷速度，余额为338.57亿元的债务不知何时才能还清。实际上，公路管理部门机构臃肿、人员收入和运营管理费用过高等问题，是全国很多地方收费公路的通病；这种状况如不改变，再多的公路收费也填不满这个无底洞。
公路收费本来是为了什么？
根据摸底调查发现的问题，结合为期一年的收费公路专项清理转入后续的自查自纠、检查复核、总结完善阶段的工作实际，笔者认为，有必要再次重申公路收费的指导思想和基本原则。简而言之，公路收费是为了在较短的时间里建设更多的公路，以满足经济社会发展和老百姓出行的需要；收费是为了还贷，而不能掺杂其他动机，还贷的速度越快，还路于民就越快，政府提供公路这一公共服务的目的也就能够较快实现。
这次专项清理，应该进一步落实上述指导思想和基本原则。笔者以为，清理并纠正公路超期收费、通行费收费标准偏高等违规及不合理行为，坚决撤销已经期满的收费项目，取消间距不符合规定的收费站(点)，只是阶段性的工作目标；而再次思考“公路收费本来是为了什么”，并对公路建设模式和管理体制进行反思与改革，才能从根本上解决问题。
实行收支两条线已刻不容缓
目前，我国的收费公路分为政府还贷公路和经营性公路。据统计，在现有一级和二级公路中，政府还贷公路居多，而在高速公路中，经营性公路居多。经营性公路大多是从政府还贷公路变性而来，如建成于1993年的某特大城市的机场高速公路，总投资11.65亿元，其中银行贷款7.65亿元，其余4亿元为该市与交通部合资，前者使用市财政资金，后者以投入车辆购置附加费的形式出资，这两项均归为国家财政出资；在收费3年多后，该市于1997年1月，将机场高速由政府还贷公路变更为经营性公路，重新批准收费30年；两年后，该市将路权划拨给当地公路发展集团有限公司，由这家公司运营管理。这是经营性公路的一种，另一种是经营权上市，由上市的路桥公司运营管理。
尽管许多人坚持认为，高速公路应当止于政府还贷公路，选择路权转让或上市的方式并不妥当，但并不妥当的变性已经发生，复杂的利益关系已经形成，改正需要时间；那么当下，应当如何规范社会各方质疑颇多的公路收费呢？笔者以为，在诸多可以采取的措施中，实行收支两条线已刻不容缓。特别要指出的是，这里的收支两条线，不是公司内部的收支两条线，而是由主管部门介入的收支两条线，即全部公路收费上缴主管部门，主要用于偿还公路修建的贷款；公路管理机构或公司通过编制经费预算，经审查、批准后，获得运营管理费用。惟其如此，收费标准、收费期限才能得到严格执行，收费流向才能做到切实透明。
路桥应逐步成为真正的公共物品
可能有人会问，路权转让或上市后，公路的经营管理已经是公司行为，实行上述意义的收支两条线不是对公司经营管理的干预吗？首先，我们需要明确，路权的转让或上市是不恰当的，实行收支两条线是对此的一种纠正，如此方可“治本”。其次，应在实行收支两条线的基础上，逐步将路桥行业转变为公共服务行业，将路桥公司回归非营利性组织，直至使路桥成为真正的公共物品。因此，这一干预是不得已而为之，乃至是必须为之，不为之，不仅不能解决路桥收费之乱象，更无法“还路于民”。
在公共经济学的分析框架中，中国目前的高速公路和部分一、二级公路是混合物品(服务)，即兼有公共物品和私人物品的性质，其投入既来自公共资源即财政资金，也来自私人资源，即车辆收费。混合物品一般由两种原因引起：一是具有非竞争性和排他性；二是具有外部性。中国现有的公路是二者兼而有之。提供混合物品的行业一般是公共服务业，根据中国收费公路的现状和趋势，逐步将路桥行业划入公共服务业，再恰当不过。如果这一分析成立，那么，路桥行业的微观组织不应当是营利性企业，更不应该是上市公司，而应当是非营利机构。
如果包括高速公路在内的所有收费公路止于政府还贷公路，那么，收费机构的非营利性质是理所当然的。对非营利性机构实行上述意义的收支两条线，同样理所当然。尽管现在有部分公路成了经营性公路，但将其回归政府还贷公路直至“公共路”，是大势所趋，只是一个时间问题，而从解决收费机构的性质入手破题，当为合理、可行的选择。(陈宪 作者为上海交通大学经济学院教授，执行院长)
