城管执法内外均受困
此次北京市城管局的变革,还被赋予了“将深入发动市民群众参与城市环境秩序建设,积极争取公众的理解和支持,切实提高城市管理整体效能”的意义。而在马怀德看来,这一变动对于城管执法局获得“公众的理解与支持”的确会存在一定意义,但效果有限。
据了解,上世纪90年代末,存在行政执法机构林立、重复处罚和执法扰民现象严重、执法力量过于分散而每一个行政执法机构的力量都很薄弱等问题,尽管相对集中行政处罚权改革在一定程度上解决了这些问题,但这一制度的缺陷和不足也越来越明显。
难获“公众的理解与支持”只是问题的冰山一角。近年来,一个被反复、多方使用的词语恰恰能形容这一制度的现状——“城管困局”。这一困局在表面上表现为“暴力执法多、公众形象差、社会评价低”,而在另一相对面的含义里,则代表着“执法压力大、职业成就低、职业风险高”。
近年发生的一些城管与商贩、市民间的冲突,更是“城管困局”的具体化。例如,2006年发生的小贩崔英杰捅死城管队长李志强一案；2009年辽宁小贩夏俊峰持刀捅死两名城管案；2010年江苏南通小贩侯钦志捅死城管案……
针对这一困局,各地相关部门、各界专家学者均有过各种调研,但至今未能从根本上解决问题。以北京市为例,在近3年内,市政府法制办、市纪委监察室、市政协均对这一问题进行过调研,且均对现存问题进行了分析并提出了相关的建议。据悉,此次北京市城管局的变动,就与北京市政协提交的一份《调查报告》有关。
2009年年底,中国人民大学公共管理学院教授刘昕带领一个课题组,曾通过一对一深度访谈和焦点小组访谈两种方式,在北京市城管执法局以及19个区的城管执法大队中,访谈了20名处级干部、59名科级干部及137名普通城管队员,并在整个首都城管执法系统发放了1600份问卷。
最终的调研结果显示,城管执法队伍面临的困境不仅来自外部,同时也来自内部。其中最主要的表现就是,城管执法队伍的工作压力极大。不仅访谈中的几乎所有城管执法队员都抱怨工作压力过大,而且问卷调查结果也非常明确地证明了这一点:48%的人明显感觉到压力很大。
而据刘昕分析,这种压力的来源主要包括:工作量大,经常需要加班；工作反复性强,难度大,挫折感强而成就感差；工作存在一定的危险性,人身安全有时会受到侵害；社会认同度低,缺乏荣誉感和工作认同感；组织体系不健全,部门间配合差,领导要求高等。
在刘昕看来,体制上的不顺畅所造成的城管“人力资源”(队伍)问题,最终成为了城管与群众之间冲突频发的源头。
《法制日报》记者对比北京市多个部门对这一问题的调研报告后发现,“执法压力越来越大,执法队伍社会形象越来越差、队伍管理越来越难”这一论断较为统一。而在北京市的一项专项报告中,北京市城管局归口市容委名下导致体制不顺被认为是首当其冲的原因。
破解城管困局需统一立法
“要想破解‘城管困局’,首先需要回答一个最基本的问题,这就是我们在城市管理中是否需要这样一支队伍。很显然,无论是中国城市发展的规律和特点,还是中国的政治、经济以及社会管理体制的性质,都决定了我们确实需要城管执法这样一支队伍来维持城市的基本秩序和环境。”刘昕对《法制日报》记者说。
刘昕认为,既然需要,那么首先一个问题就在于要明确城管队伍在法律和政府部门中的地位,认可其存在的价值。
具体而言,刘昕认为:“政府一方面应该尽快完善城管法律法规,明确城管执法机关的执法主体资格；另一方面还应当考虑在中央政府一级确定城市管理相对集中行使行政处罚权工作的主管部门,加强对全国城管行政执法工作的领导、指导和协调。”
马怀德在接受《法制日报》记者采访时,同样强调了这一点:“现在没有一个城管执法方面的统一立法,导致各地区之间,别说装备、服装、管理体制不一样,就连城管执法的职能在各地都不一样,有的地方管得多,有的地方管得少；有的地方是直属机构,有的地方是二级机构,差异都很大。”他认为,解决“城管困局”根本就在于尽快形成一部法律,确定城管执法的法律地位,规范它的执法程序。
而在立法的具体内容中,马怀德强调,划清城管执法的具体职能范围,是很关键的一部分。
“应对城管执法机构的职能进行清理,清晰界定城管执法工作的范围,尽可能将其局限在城市日常管理事务中的那些专业性不是很强的职能上。目前,城管执法工作的范围被无限扩大,很多专业性较强的执法职能也交给了城管部门,这不仅加大了城管执法的难度,而且也不利于相关执法工作的有效开展。”刘昕说。 本报记者范传贵
