法制日报：北京城管体制改革不妨谨慎乐观

　　北京市政府办公厅11月5日下发文件，将北京市城管综合行政执法局由隶属于市政市容管理委员会的二级局，调整为市政府直属行政执法机构。本是一次再普通不过的内部机构调整举措，却引发了社会广泛关注，特别是很多专家对此次改革给予了极高的评价，但是否真如这些专家所言呢？

　　城市的市容市貌管理属于社会公共秩序的维护，这是政府天然的职责。在没有城管部门之前，并不是就没人管这个事情，恰恰相反，依法有很多个政府部门承担着市容市貌管理职责，或者说享有着城管的权力，例如，工商、税务、公安、园林，等等。城管部门的出现，追本溯源，并不是政府该项管理职能缺位的结果，而是长期以来在城市管理方面两种极端现象并存的结果，一是不作为，直面矛盾纠纷的、没有好处的事情，各个职能部门都推诿扯皮，一出问题各部门相互推责任。二是乱作为，有好处的事情或者能够捞好处的事情，大家争着管，执法扰民积弊丛生。为了应对这种乱象，规范行政执法特别是行政处罚行为，以行政处罚法的颁布为起点，全国开始了相对集中行政处罚权的改革，对于市容市貌管理这种最容易出现推诿扯皮和多头执法的领域，首先开展试点，城管机构即由此诞生。

　　城管机构诞生之初，对于克服过往弊端效果是显著的。由于只允许一支队伍上街执法，过去执法队伍满天飞的多头执法问题从根本上得到了解决。过去部门之间推诿扯皮的问题，由于只剩下了一个部门，责任无处可推，所以也在很大程度上得到了解决。全国的城市市容市貌由此大为改观，这是城管机构的工作成效，无可否认。近年来，随着城管机构与街头摊贩之间的冲突不断，在以人为本、和谐社会的大背景下，城管机构和城管人员似乎被视为“政府之恶”的总代表，对于城管体制改革的呼声，在理论界和社会舆论上都是不绝如缕。北京市城管体制的这一改革，在社会舆论中引发如此高的关注，是社会大环境的必然产物。但是，显而易见的是，这一改革的意义，被一些专家们习惯性地大大拔高了。

　　社会舆论关注城管体制改革，最主要的原因恐怕不是其是否属于政府直属机构，而更可能是该领域执法纠纷多发尤其是恶性执法纠纷多发的根源以及改善之策。对于一个依靠流动商铺养家糊口的小贩而言，重要的问题不在于处罚他的机构是不是政府直属或者是不是级别够高，而在于处罚是否合法合理、尺度是否一致、执法方式是否过于不近人情。

　　纵观很多城管执法纠纷，在很多发生纠纷的场合，执法行为本身并无过多可指责之处。造成尖锐对立的，往往是执法人员坚持执法的坚定性，与处于社会极端弱势地位的被执法人员切身利益甚至身家性命二者之间呈现出的巨大张力。要达到一定的城市管理目标，坚持执法当然没有错，驱赶、没收等执法手段也没有错，但需要反思的不在于城管执法过程和结果，而在于对诸如游商街贩该不该简单粗暴地进行驱赶、没收，行政执法程序能否容纳更大程度的协商、透明、参与以消解执法过程的刚性冲突等问题。显而易见，这些问题都不是城管体制自身改革所能解决得了的。

　　如果是认真地希望解决城管执法纠纷多发的问题，真正需要下大力气的，是进一步提高立法的科学化、民主化程度，让小摊小贩们也能真正参与城市管理立法过程，使他们对于美好生活的渴望，不被少数人好大喜功、面子工程的冲动所压制；是进一步推进行政执法责任制，让习惯于野蛮执法的害群之马得到应有的惩罚，而不是总能够躲在“临时工”后面毫发无损；是进一步畅通法定救济渠道，让每一个受到不法不公执法行为侵害的老百姓，能够借助法律的力量对抗执法机器的不法侵害，乃至能够对不公正的制度规范提出合乎规则的质疑。

　　需要反思的不止于此。对于一次再普通不过的内部机构调整举措，当事机构本身做了一个基本中肯的评价，当事执法人员做了一个更贴近事实的评价，而作为当事人之外的专家们，却做出了令人侧目的高度评价。这实在令人忧虑莫名。专家们如此捧场显然不是没有缘故的。在我国行政体制改革进程中，有关部门亲自操刀与自身密切相关的改革，似乎已成惯例。自己动手革自己的命，不是说这种机制没有成功的可能，而是这种可能太遥不可及了。专家给予过高的评价还为时过早，如果只是习惯性赞同，“专家”离“砖家”也就不远了。(项岽)