11月16日8时30分，随着审判长胡兰芳的一声“现在开庭”，坐在被告席上的北京市平谷区夏各庄镇镇长赵为民和镇政府的两名工作人员，不禁神情严肃起来。
对于担任夏各庄镇镇长一年半的赵为民来说，代表镇政府上庭当被告，这还是头一遭。而对于北京市平谷区各行政机关的“一把手”们来说，从今年5月《北京市平谷区人民政府关于加强行政机关负责人出庭应诉工作的意见》出台以来，出庭应诉当被告已经不再是一道可来可不来的“选择题”。根据“意见”的规定，在6种情形下，行政机关的法定代表人应当亲自出庭应诉，而且其出庭应诉的情况还将直接通报区政府法制办，作为依法行政考核的指标之一。
“意见”的实施将以往很少在法庭上露面的行政首长们“逼”上了被告席，据统计，在平谷区人民法院受理的行政案件中，行政机关负责人出庭应诉率已经达到46.58%，比2010年高出了42个百分点，且出庭应诉的行政机关负责人中，“一把手”出庭应诉率已经达到了94.12%，以往“告官不见官”的现象得到一定程度的扭转。而如何让自发变成自觉，则是平谷区政府和法院正共同求解的另一道题。
“一把手”出庭做足“功课”
赵为民出庭应诉的官司，源于夏各庄镇政府与夏各庄镇杨各庄村村民姜怀生(化名)之间的纠纷，起因是今年9月6日镇政府组织的一次强制拆除。
姜怀生在起诉书中说，1994年，他与村委会口头达成协议，占用村内空地用于经营小卖部，每亩地的占地费为200元，占地期限30年。2002年，双方还补签了书面合同。其间，姜怀生一直经营小卖部。今年8月，夏各庄镇政府向姜怀生发出了一份限期拆除通知书，认定其自行建设的48平方米房屋属于违法建设。由于姜怀生在规定期限内没有主动拆除，镇政府对上述建筑进行了强制拆除。
为此，姜怀生将镇政府告上法院，要求确认镇政府的行为违法，同时索赔38万余元。
法庭上，赵为民听完原告的起诉内容后，拿出答辩状，对原告提出的请求，逐一列举事实和法律规定予以反驳。但是，在接下来的庭审中，涉及到案件事实的具体细节，赵为民没有再主动发言，而是交由共同参与庭审的另外两名主管土地工作的工作人员与原告展开辩论。
一个多小时的庭审很快结束，法官刚刚离开法庭，赵为民就起身走到法庭外，点上一支烟。看得出来，第一次出庭当被告，赵为民有点不轻松。
赵为民告诉《法制日报》记者，为了这次庭审，他们之前做了不少“功课”，不仅认真阅读了与案件相关的全部卷宗，而且还召集镇政府主管的领导和相关工作人员一起了解事实，研究制定了一套完整的诉讼方案。“不过，庭审的情况比我预想的还是要复杂一些。我本来认为是件事实很清楚的事，没想到对方还能提出这么多问题。不过，不管胜诉还是败诉，我们都会接受，我相信法院会公正地审理”。
作为镇政府的“一把手”，为何要亲自参加庭审？赵为民说，自己出庭，一方面是想通过庭审更好地学习法律知识，另一方面也是想通过这种形式，对机关工作人员产生影响，带动整体依法行政的能力和水平。“其实行政诉讼的案件在我们乡镇并不多，不过以后不论案件多少，只要我能够自己出庭的，一定都自己亲自出庭”。
行政首长出庭与考核挂钩
据了解，在我国目前的“民告官”案件中，庭审“告官不见官”的情形并不罕见。以北京市平谷区为例，在2005年至2009年的5年间，平谷区法院审结的114件行政案件中，只有在一起起诉北京市规划委员会规划许可的案件中，北京市规划委员会平谷分局副局长亲自出庭应诉，这名副局长也成为5年间唯一出现在法庭上的行政首长，而其他行政机关的“一把手”则从未露过面。
而在此过程中，行政诉讼案件的整体数量却呈现明显的上升趋势。据平谷区法院行政庭庭长张海成介绍，四五年前，平谷区法院每年受理的“民告官”案件大约为40至50件，而今年截至目前，此类案件的数量就已经达到了87件。
“我们之所以要下大力气推动行政机关负责人出庭，除了要让行政首长们清楚地了解和认识到本部门真实的执法现状和听取群众意见外，更重要的则是通过平等地参与诉讼，让群众真实感觉到自己的诉权受到了尊重，从而有利于顺利化解矛盾。”张海成说。
但是，行政首长们不愿意出庭当被告的观念可谓根深蒂固，行政诉讼法对行政机关负责人出庭也没有强制性的规定。这块“坚冰”如何破除？
记者了解到，最初，平谷区法院也曾尝试过借助座谈沟通、庭前邀请等形式，动员行政机关负责人主动出庭应诉。可是，尽管在座谈时大家一致赞同，但一旦真遇到具体案件开庭，这些负责人依旧难“现身”。
为此，平谷区法院在充分调研的基础上，于今年1月向区政府发出司法建议，援引了国务院和北京市关于加强法治政府建设的意见内容，分析了平谷区行政机关负责人出庭应诉的现状、行政机关负责人出庭应诉的法治意义，建议区政府建立行政机关负责人出庭应诉制度，并将其纳入到依法行政的考核中去。
司法建议发出后，受到了区政府的高度重视。平谷区法制办多次与区法院展开座谈、研讨，从审判实际出发，按照科学性、可行性、时效性相结合的标准，制定了《北京市平谷区人民政府关于加强行政机关负责人出庭应诉工作的意见》。
“意见”明确规定：“行政机关负责人出庭应诉工作列为行政机关依法行政工作的重要内容，并与绩效考评挂钩，对出庭应诉工作开展不力的单位予以通报批评。”同时，“意见”还列举了行政机关负责人应当出庭应诉的6种情形，即本单位本年度发生的第一起行政诉讼案件；案情重大、复杂，社会影响重大的行政诉讼案件；涉及群体性纠纷的行政诉讼案件；人民法院建议行政机关负责人出庭应诉的行政诉讼案件；上级行政机关要求行政机关负责人出庭应诉的行政诉讼案件；行政机关负责人认为需要出庭应诉的其他行政诉讼案件。
参与整个庭审才是关键
2011年6月，力推“意见”出台的平谷区区长张吉福成为首批“吃螃蟹的人”，坐上了法庭被告席，亲自参与诉平谷区政府国有土地使用权登记违法的3起案件的审理。法庭上，张吉福还主动参与了法庭调查、法庭辩论等各个环节。
庭审过后，从被告席上走下来的张吉福颇多感慨。“以区长的身份出庭我还是第一次，应该说心情并不轻松，但我做了充分的心理准备。法律面前人人平等，即使要当庭面对群众的质问，也不是什么丢人的事。”张吉福说，这次庭审的经历，让他直接感受到了司法的权威，也对下一步如何加强依法行政有了新的想法。
而对于被判败诉的王某等3名原告来说，第一次与区长在法庭上面对面，感觉非常意外。“我们没想到区长还能亲自来，不过区长都直接到法庭了，我觉得心里一下子就有底了，至少区政府把我们老百姓的这点事放在心上了。”据了解，区长亲自出庭应诉，这在北京市法院审理行政诉讼的历史上还是第一次。
“其实，我们现在做的事，就是让这些行政首长们先坐到法庭上来，但这只是第一步。”张海成对《法制日报》记者说，“今天的一小步是为明天的一大步做准备。”
记者从平谷区政府法制办负责人处了解到，目前，一部规范行政机关负责人出庭的程序细则草案已经草拟完成，经过区政府讨论决定后，有望很快出台。这份细则出台后，行政机关负责人要做的将不仅仅是出庭，还要积极地参与整个庭审程序。而且，根据目前“法治平谷”建设的要求，今后，行政诉讼案件出庭还将继续提高要求，要求行政机关负责人100%出庭，并将其作为该机关依法行政的一项重要考核指标，由督查部门督促落实。
目前，平谷区法院与区政府法制办之间已经建立起了定期通报制度，由法院定期将行政机关负责人出庭应诉情况向法制办进行通报，由区政府负责督促应出庭而未出庭的机关负责人积极出庭应诉。
正如平谷区法院院长赵军所说，让行政机关负责人出庭应诉并不是目的，这么做的真正用意是要通过这一形式，让行政机关负责人通过庭审更加直观地了解本部门行政执法状况，发现管理中存在的问题，从而在今后处理类似问题时把工作做得更细致更扎实。“政府部门社会管理的能力提升了，自然而然各类社会矛盾就会减少，就更能促进社会有序和谐地发展”。
赵军告诉记者，推进行政机关负责人出庭应诉将是一项长期的工作，下一步，法院将在加大行政案件协调力度、加强对行政机关负责人出庭应诉的培训以及确保行政机关负责人出庭应诉形成长效机制等方面继续努力。(记者李松黄洁)
