国务院法制办前天公布了《机关事务管理条例》征求意见稿，草案明确规定，禁止政府部门采购奢侈品，禁摊派、转嫁经费用于“三公”， 禁止无实质内容出国考察。草案还明确了“三公”经费公开制度，要求县级以上政府定期公布“三公”经费的预算、决算、绩效考评情况。
应当肯定，在“三公”经费问题日益受到民众关注，有关党政机关和官员购买、使用奢侈品的丑闻不时见诸媒体并引发公众不满的当下，作为我国首次就国家机关事务管理进行的这项立法工作，确实具有突破性的制度意义，它至少能够为将来党政机关“三公”经费的定性、使用和管理确立一些基本的原则，尤其是草案所规定的定期公布制度，更值得期待。
“三公”经费的实质，是国家机关及其工作人员，使用税款为其公务行为提供便利和条件的消费行为，这种消费本身具有管理技术上的必要性，因为适度的工作条件，如公车、办公房、出国考察等，本意是为了提高公共管理的效率而进行的必要花费。但由于过去缺乏对“三公”经费的基本监督机制，所有“三公”经费的核定、使用、管理和监督，都是使用者自己内部掌握，时间一长，浪费以及其他各种违法行为就日益严重。所以，要管好“三公”经费，核心环节是抓好监督。
此管理条例草案，已触及了监督层面的话题，特别是规定县级以上机关应当定期公开有关信息，将为“三公”经费的阳光管理打下良好基础。
但必须看到，从媒体报道的有关内容来看，这部行政法规的立法技术基础，依然停留在“自我监督”的层面，包括经费公开行为，也是由使用者自己来决定。因此，这样的规范制度效果会如何，值得打个问号。至于条例草案的其他有关内容，就更显模棱两可，比如什么是“奢侈品”，什么叫做“无实质内容的出国考察”，这些都很容易被规避。而县以下机关如乡镇政府，也是“三公”经费丑闻的高发区，所以亦不应将其排除在规制范围之外。
笔者认为，要真正规范“三公”经费，防止浪费和滋生腐败，还是要建立以外部监督机制为主体的规范制度。具体来说，“三公”经费的管理和规范，可以考虑在如下三个方面发力。
首先，在合理确定“三公”经费预算规模和使用范围的基础上，赋予民众以实质性的监督权力。从根本上看，包括“三公”经费在内的国家机关各种预算，最终必须纳入到人大的审议机制当中，并且引入人大的辩论和质询制度。考虑到行政法规无权设计人大制度，这部法规草案能否考虑设立“人民监督员”制度？通过在民间公开遴选监督员的方式，让监督员对有关机关的“三公”经费进行宏观审查，并在必要时进行分项甚至具体支出事务的审查监督。
其次，可以确立“三公”经费的追偿机制和纳税人索赔机制。对于经确认为违规或者违法的“三公”消费行为，可以通过条例的规定，赋予国家机关向决策者、审批者以及具体享用、消费者以追偿的权利，同时，纳税人也有权以个人名义提起索赔请求。通过这种索赔追偿机制，让公务员不敢“占便宜”。
第三，应当明确“三公”经费属于《政府信息公开条例》的公开范围，禁止以“保密”为由拒绝公布任何“三公”经费的全部或部分。法规同时还应当明确，只要公民或媒体有请求，有关机关就应当对请求的经费事项公开信息。
笔者相信，来自外部的监督一定比自我监督更有力量，更有效率。而“三公”经费居高不下的原因，恰恰源于国家机关及其公务员追求享乐、不把纳税人的钱当钱用，只有让经费的真正主人有权监督使用者，才能确保“三公”经费的正当、合理使用。(陈杰人 作者系中国政法大学研究员)
