社科院法治蓝皮书：“裸官”治理成反腐败软肋

　　“我勤奋为党工作几十年，没有功劳也有苦劳,我已经远走高飞，你们就不要再费劲找我了。”2006年，福建省工商行政管理局原局长周金伙得知福建省纪检部门要找其谈话，在一张纸上写了这段话之后，取道第三地飞往北美，与早已持有美国“绿卡”的妻女相聚。

　　2010年3月25日晚，中国移动四川公司数据部原总经理李向东突然飞离成都。事发当日下午，进驻四川移动的国家审计署工作小组曾经约李向东谈话。早在2004年，李向东的妻子姚红突然从四川电信集团实业有限公司副总经理的位置上离职，移居加拿大……

　　近年来，媒体报道的此类公职人员的名单有一长串：原国家电力公司总经理高严、陕西省政协原副主席庞家钰、河南省烟草专卖局原局长蒋基芳、贵州省交通厅原厅长卢万里、浙江省建设厅原副厅长杨秀珠、温州市鹿城区原区委书记杨湘洪……

　　这些将配偶子女和资产都移民或转移到国(境)外的公职人员被公众称为“裸官”，少数“裸官”在担任公职期间贪污腐败，案发后逃亡国(境)外，他们中的大多数事前已经将配偶和子女移民海外、资产转移出境，即便本人受到惩处，其配偶和子女仍然能够享受其非法所得。

　　2月20日，中国社会科学院发布《中国法治蓝皮书》，其中《“裸官”监管调研报告》(以下简称“报告”)指出，“裸官”是贪污腐败行为的高发人群，尽管早在1997年，中央就把“本人、子女与外国人通婚以及配偶、子女出国(境)定居的情况”作为领导干部应当报告的事项之一，近年来，对配偶子女均已移居国(境)外的公职人员的管理不断加强，但是，监管方式多是内部式，“裸官”治理已经成为反腐败的软肋。

　　报告建议，所有处级以上公职人员配偶及子女获得外国国籍或者外国永久居留权的情况均应向社会公开，允许公众查阅。

　　报告指出，“裸官”监管措施缺少法律权威

　　2010年7月，中共中央办公厅、国务院办公厅发布了《关于对配偶子女均已移居国(境)外的国家工作人员加强管理的暂行规定》和《关于领导干部报告个人有关事项的规定》，规定领导干部必须报告本人婚姻变化及配偶和子女移居国(境)外、从业状况、本人有关收入，本人及配偶和共同生活的子女房产、投资等事项，这是目前我国监管“裸官”的主要规定。

　　在目前有关“裸官”的监管措施上，一直存有争议。2009年11月，深圳市出台《关于加强党政正职监督的暂行规定》，“裸官”不得担任党政部门正职。当时有评论说，“不让裸官任正职对遏制裸官腐败来说，在逻辑上存在错位关系。这种方式包含着某种‘有罪推定’的思维。更何况，这并不意味着相关权力就能得到充分监督，事实上也有不少官员的重大腐败案就是在副职位置上犯的。”

　　2012年1月4日，中共广东省委十届十一次全会全票通过了《中共广东省委关于加强市县领导班子建设若干问题的决定》，其中规定“对配偶、子女均已移居国(境)外的，原则上不得担任党政正职和重要敏感岗位的领导职务”。

　　据报道，在该决定起草过程中，反对声音的主要理由是：官员家属也有一般公民所有的自由迁徙权；官员配偶子女移居国外，与官员是否忠诚并无直接关系；“裸官”只是个别腐败案件暴露出的问题，并不是所有“裸官”都有腐败问题。

　　调研组认为，公职人员作为国家和人民利益的代表，公权力的行使者，将配偶子女、资产转移至境外，孤身在国内任职就表现出对国家前途的不信任。他们将配偶和子女移居海外，防范国家将来可能出现的风险，这种做法与公职人员的基本职责相背离，其对国家和人民的忠诚度非常值得怀疑，也就很难指望其能恪尽职守，当其配偶和子女宣誓效忠他国的时候，要求公职人员效忠本国本身就是一个两难选择。

　　事实证明，大量贪官提前将配偶子女移民国外，财产转移国外，以便事发时出逃海外，一旦出逃，由于中国的法律制度和其他国家的差异，引渡贪官往往事倍功半，贪官出逃给国家和人民造成重大损失，严重损害了政府形象。

　　调研组认为，无论中央和地方，规范“裸官”的相关规定都是党的文件，有些地方规定是当地党委和政府联合发布，虽然不必经过立法的漫长程序，但是，以文件形式对公职人员进行规范具有明显不足。公职人员并非都是共产党员，对非共产党员公职人员特别是非党员领导干部该如何规制？这些文件都缺乏法律的权威性，效力大打折扣。

　　报告指出，上述各种文件规定的公职人员需要申报的事项中，缺乏公职人员在国(境)外的财产情况，部分“裸官”转移到境外的非法财产是对国家和人民利益的实际损害。当然，并不是所有的“裸官”在境外的财产都是非法所得，但可以肯定的是，中国公职人员的正常收入不足以支撑其配偶子女在境外尤其是在发达国家的消费需求。因此，监管“裸官”在境外的财产数量和来源，是反腐败的重要问题。

　　报告同时指出，我国目前的一些技术手段有待完善，如何监测公职人员的资产转移，以及如何核实公职人员的海外资产状况均是“裸官”治理的难点问题。这不仅有赖于国内监管部门的监测技术完善，也涉及国际反腐败合作问题。

　　谁核查“裸官”申报材料

　　作为目前监管“裸官”的最重要文件，《关于领导干部报告个人有关事项的规定》中规定了公职人员申报本人、子女与外国人通婚以及配偶子女出国(境)定居情况的工作流程：属于本单位管理的领导干部，向本单位的组织(人事)部门报告；不属于本单位管理的领导干部，向上一级党委(党组)的组织(人事)部门报告，报告材料由该领导干部所在单位主要负责人审签后，交所在党委(党组)的组织(人事)部门转交。

　　针对这一规定，报告明确指出，目前我国监管“裸官”的文件中几乎都未涉及申报之后是否应向公众公开，使申报失去了最重要的监督途径——外部监督。

　　有的文件要求，对公职人员报告的内容一般应予保密，组织认为应予公开或本人要求予以公开的，可采取适当方式在一定范围内公开。大多数规定都未明确申报内容是否应对外公开。

　　报告指出，这种内部监管方式无异于自己监管自己，公职人员的配偶及子女移居海外的情况不应属于秘密，“组织上认为应予公开”的条件和标准不明，“本人要求公开”实践中几乎不可能出现。

　　“如果官员的财产能够公示，并且证明其亲属移民的费用是合法收入，那这样的官员也未必一定不能出任正职”。北京航空航天大学教授任建明曾对媒体表示。

　　报告认为，内部监管方式直接导致本单位人事部门对本单位领导的监管难以落到实处，所有文件在“裸官”违反规定、不如实报告、隐瞒不报的处罚方面，大多是一些笼统规定，“给予批评教育、限期改正、责令作出检查、诫勉谈话、通报批评或者调整工作岗位、免职等处理；构成违纪的，依照有关规定给予纪律处分。”

　　什么是不如实报告，谁负责核查，怎么核查？实践中，公职人员申报多是自己陈述或填写表格，各机构信息共享的程度很差， 缺乏核实申报信息的相关配套制度和技术手段，对不如实申报的情况很难核实。在何为违反规定并不明确的情况下，处罚就不了了之。实践中，很少见到公职人员因为没有如实申报而受到处罚的事例，这些处罚措施就成了一种警示性宣告。

　　阳光是监管“裸官”的最好措施

　　报告指出，公职人员作为公权力行使的代理人，其配偶子女移居国(境)外的情况应该向公众公开，而不仅仅是对上级部门公开。应当建立公职人员配偶子女移居境外的年度公开制度，公开公职人员配偶和子女获得外国国籍或者外国永久居留权的情况，对配偶及子女拥有外国国籍或者外国永久居留权的公职人员建立预警档案，知晓其动态，公职人员配偶和子女在国(境)外的存款情况也应当公开。

　　除了这些原则性措施，报告还提出了“裸官”治理的一些具体推进路径：

　　新提拔和任命的司局级正职以上的配偶和子女一律不得申请获得外国国籍或者永久居留权，但海外回归人才、有合法理由并经批准或者配偶子女在境外求学的除外。处级公职人员配偶及子女加入外国国籍或者获得外国永久居留权的要定期报告。凡要害部门科级以上公职人员的配偶子女不得移民国(境)外，经批准的和求学的除外。凡要害部门现职司局级公职人员的配偶和子女移居国(境)外的，该公职人员应退出要害岗位。

　　所有处级以上公职人员配偶及子女获得外国国籍或者获得外国永久居留权的情况均应向社会公开或允许公众查阅。这既保证了公众的知情权，也扩大了“裸官”的监督渠道，更会增强公众对国家治理“裸官”的信心。

　　加强对资金流动状况的监测是掌握“裸官”动态的重要手段。转移至国(境)外的非法资产是“裸官”赖以生存的基础，掐断其非法资产转移的渠道，釜底抽薪，是防治“裸官”的最有效措施。因此，应建立对银行和非银行金融机构及其他特别易被用于洗钱的机构的综合性监督制度，以便查明并及时制止各种形式的洗钱活动。其内容应包括：验证客户身份、保持记录和报告可疑的交易等规定，采取切实可行的措施调查、监督现金和有关流通票据出入国境的情况，个人和企业应报告大额现金和有关流通票据的跨境划拨情况等。

　　加强国际合作。中国应该与其他国家司法机构深化预防和惩治腐败的合作，内容为：切实履行双边司法协助条约、引渡条约；在各自法律允许的范围内，积极开展相互间的司法协助工作；在互设案件的调查取证、缉捕和引渡罪犯、涉案款物追缴返还等领域进行合作；相互依法提供最大限度的协助；发展和促进执法和金融管理当局之间的全球、区域和双边合作等，严厉打击地下钱庄等非法金融活动；拓宽司法合作渠道，提高合作效率，在各检察机构之间建立直接合作机制，尽可能将外逃“裸官”遣返回国接受法律惩治。(王亦君 董伟)