学者建议检察机关应成为民事公益诉讼主体

　　□民事诉讼法修改

　　近日提请全国人大常委会审议的民事诉讼法修正案草案二次审议稿规定，对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，法律规定的机关和有关社会团体可以向人民法院提起诉讼。即只有其他法律赋予了起诉资格的有关机关和社会团体，方有权提起民事公益诉讼。然而，迄今只有1999年的海洋环境保护法授予了环保部门代表国家提起污染损害赔偿的起诉资格。检察机关作为公诉部门，是否能成为公益诉讼的主体存在着争议。北京林业大学法学系教师、环境法学博士杨朝霞在接受《法制日报》记者采访时认为，应明确将检察机关列为公益诉讼的主体。

　　将检察机关列为原告于法有据

　　“根据我国宪法和人民检察院组织法的规定，人民检察院作为国家的法律监督机关，通过行使检察权，保护有关公私财产和公民权利。”杨朝霞说，据此可推导出检察机关具有民事公益诉讼的原告资格，可通过行使民事公诉权，对公民、法人和其他组织的守法情况进行监督。

　　“此外，根据‘诉讼信托’的原理，当公民对于危害环境等行为不敢、不愿、不能起诉时，检察机关可基于公民的‘信托’,以环境权等合法权利为实体权利基础，以自己的名义提起民事公益诉讼。”杨朝霞说。

　　杨朝霞认为，尽管检察机关在民事公益诉讼中具有原告(提起民事公诉)和法律监督者(对法院的审判活动进行监督)的双重身份，但并不意味着这两重角色必然会发生冲突。事实上，在我国的刑事诉讼中，检察机关一直具有双重身份，这并未带来什么不良影响。

　　“同理，只要制度设计合理，赋予其同被告平等的诉讼权利与诉讼义务，检察机关在民事公益诉讼中也能处理好双重角色，而不会违背当事人诉讼权利平等的基本原则。”杨朝霞说。

　　将检察机关列为原告优势明显

　　“将检察机关列为民事公益诉讼的主体，特别是环境公益诉讼的主体，优势特别明显。”杨朝霞认为，首先，检察机关具有较强的诉讼能力和超脱地位，有更大的把握胜诉。如在环境民事公益诉讼中，同公民和环保组织相比，检察机关不仅拥有一支长期从事司法工作的专业化队伍，还享有调查取证等诸多职权，能有力地抗衡强势被告，取得胜诉。在环境污染案件中，检察机关还能超越地方保护主义的桎梏，独立地从事环境民事公益诉讼活动。

　　其次，检察机关具有权威的司法震慑力，能产生“外溢”的诉讼效果。作为法定的监督机关，检察机关不仅能在民事公益诉讼的过程中发现有关部门的渎职、滥权等违法犯罪现象，而且能通过提起民事公益诉讼，有力地震慑被告及其他同类违法者，促使他们自觉维护社会公共利益。

　　再次，检察机关成为民事公益诉讼的原告符合世界通例。从国外情况来看，英国、美国、法国等国均有检察机关代表公益提起民事公益诉讼的规定，尤其是美国的国家环境政策法(1969年)和清洁空气法(1970年)等法律还设有授权检察官提起环境公益诉讼的条款。

　　“我国也曾有赋予检察机关民事公益诉讼原告资格的成功历史。其在保护国家和社会公共利益方面，发挥了积极的作用。”杨朝霞说。

　　杨朝霞指出，近年的实践表明，检察机关在提起公益诉讼，特别是环境公益诉讼中取得了丰硕的战果。因此，在环境污染等问题日益危害广大人民群众健康以及国家强调以人为本和维护民生的当下，恢复检察机关的民事公诉权，尤其是当公民、社会组织和环保机关由于各种原因而未能起诉时，检察机关更是成为了维护环境公益必不可少的原告。

　　检察机关应将监督与起诉相结合

　　杨朝霞认为，检察机关作为民事公益诉讼的主体，应从实际情况出发，以务实和发展的观点，理性看待和处理其原告地位。

　　杨朝霞指出，从当前情况来看，我国公众的公益意识十分淡薄，而社会团体诸如环保NGO的发展则相当滞后，维护公益的能力和水平亟待提高，加之势力单薄，面对强大的企业，有关社会团体通常很难取得胜诉。因此，在公益诉讼发展的早期阶段，由检察机关充当公益诉讼的“急先锋”，带动我国法治建设从“政府推进型”向“社会演进型”的历史性转变，无疑是十分务实和明智的选择。

　　“当然，我们也应大力发展和培植民间法治资源，增强社会团体如环保组织在法治中的能力和水平，最终促使其真正成为公益诉讼的主力军。”杨朝霞说，从远期来看，检察机关更应当做的是：充分运用检察建议权，积极督促有关机关依法履行监管职责和敦促企业和公民等切实执行法律义务；加强对民事公益诉讼的支持起诉和督促起诉；在其他有权主体没有及时提起诉讼或存在确有必要的特殊情形时，为维护社会公益，检察机关方宜直接起诉，而不必越俎代庖争当原告。

　　“因此，此次民诉法修改应增加规定，其他主体在合理期限内没有起诉或者认为确有必要的，检察机关也可以直接提起诉讼。”杨朝霞建议。记者李吉斌