取代劳教制度立法进程受阻 劳教本意是安置就业

上访母亲唐慧被劳教事件，又一次引发了舆论对劳动教养制度的拷问。

　　新华社“中国网事”对此事件评论：母女团圆的结果留给我们还有一个大大的问号。这个问号指向的是屡屡引起巨大争议的“维稳式”劳教。评论还呼吁：将劳教制度纳入法治轨道的努力必须继续。

　　这一努力一直在进行。十一届、十二届两届全国人大常委会都将违法行为教育矫治法列入年度立法计划，该法也一度被推崇为劳教制度“终结者”。但这部法律一直没有“露面”。

　　曾参与相关立法讨论的全国人大代表陈忠林透露，违法行为教育矫治法的立法进程已经停滞。但他认为劳教制度都必须改变。而违法行为教育矫治法正是改变的方向。

　　□新京报记者 宋识径 北京报道

　　8月10日，在被劳教8天后，唐慧重获自由。

　　第二天，新华社中国网事评论称：母女团圆的结果留给我们还有一个大大的问号。这个问号指向的是屡屡引起巨大争议的“维稳式”劳教。

　　唐慧被劳教，是因为阻碍交通、拦截领导、扰乱公共秩序等。这正源于她因为女儿被逼卖淫而上访。

　　因上访被劳教，唐慧并非个案。

　　非法上访，一次拘留，两次劳教

　　于建嵘认为，在一些地方，劳教制度已沦为打击报复的工具

　　2009年，中国社科院社会问题研究中心主任于建嵘曾专门调查上访劳教案，通过分析，他认为，在一些地方劳教制度“已沦为了地方政府官员假以维稳为名、行打击报复之实的工具”，必须尽快废除。

　　于建嵘实名认证的微博8月13日发布了劳教警察的来信：称其所在的劳教所曾因年龄大、身体不适合拒收一名多次上访者。“但地方政府为了不让他再上访，通过各种渠道施压迫使我们接收。”

　　2009年，深圳发布《关于依法处理非正常上访行为的通知》，规定，对多次非正常上访行为人，除予以行政拘留、追究刑事责任等，符合劳教条件的，将予以劳教。

　　许多地方都有类似的规定和要求。今年5月30日，河南省南阳市召开全市领导干部会议，会上明确提出对发生重复非正常上访的人员“该劳教的必须劳教”。在河南某乡镇政府门口还曾挂出这样的标语：“非法上访，一次拘留，两次劳教，三次判刑。”

　　全国人大代表、重庆大学法学院院长陈忠林认为，政府劳教上访者可以从现行劳教制度中找到依据。例如《劳动教养试行办法》规定：对扰乱生产秩序、工作秩序、妨碍公务，不听劝告和制止的，可以适用劳教。

　　陈忠林研究过这段历史，他告诉记者，当时设立劳教是为了安置就业，强制教育，并非为了惩罚。

　　劳教本意是强制教育和安置就业

　　劳动教养始于1957年，1980年后的规定既未报人大常委会批准，又扩大了适用范围

　　劳动教养成为一项法律制度，始于1957年8月：全国人大常委会批准了《国务院关于劳动教养问题的决定》。

　　该决定的初衷是管理“游手好闲、违反法纪、不务正业的有劳动力的人”，主要针对的是“不够逮捕判刑而政治上又不适合继续留用，放到社会上又会增加失业的人”，目的是将其“改造成为自食其力的新人”；“维护公共秩序，有利于社会主义建设”。

　　决定规定，劳教是强制性教育改造的一种措施，也是安置就业的一种办法。被劳教的人，按劳动成果发工资。

　　“文革”期间，公检法被砸烂，劳教制度也停止。

　　1979年12月5日，经全国人大常委会批准，国务院公布了《关于劳动教养的补充规定》。补充规定明确了劳动教养的期限为一年至三年，必要时可延长一年，节日、星期日休息。

　　陈忠林说，上述规定都经过全国人大常委会批准的，具有法律效力。

　　但是随后一些规定，没有再报全国人大常委会。

　　1980年2月，国务院发布通知，从下半年起，对有轻微违法犯罪行为、尚不够刑事处罚需要进行强制劳动的人，一律送劳动教养。

　　陈忠林认为，这一规定违背了全国人大常委会批准的规定，扩大了适用范围，从根本上改变了这个制度的初衷。

　　从这时起，对其质疑之声就未曾间断。随着1996年《行政处罚法》和2000年《立法法》颁布，质疑进入高潮。

　　行政处罚法规定，限制人身自由的行政处罚只能由法律设定。立法法也规定，对公民政治权利的剥夺、限制人身自由的强制措施和处罚，只能制定法律。

　　但可限制人身自由达4年的劳教制度的依据，主要是行政法规和部门规章，并非全国人大及常委会制定的法律。

　　违法行为矫治法趋于停滞

　　该法将改革劳教制度，“违法行为矫治”将取代“劳动教养”，但该法迟迟未出台

　　学界的批判之外，一些人大代表也试图在实践中对劳教制度进行改革。

　　自2003年当上全国人大代表，陈忠林8年都提出议案、建议，要求改革“实质上极端不合理、形式上严重违反相关法律规定”的劳教制度。

　　2003年，在广州视察的十届全国人大内务司法委员会官员透露，全国人大常委会法工委正在研究，但未有定案。

　　2004年全国两会上，代表们提出关于制定劳动教养法议案14件。2005年2月，全国人大常委会公布本年度立法计划，要求在当年4月的第十五次会议上审议违法行为矫治法。

　　但是2005年4月开始的全国人大常委会会议上，违法行为矫治法却不见踪影。

　　2005年全国两会上，又有6件与劳教制度相关议案被提出。2005年12月，全国人大法律委称：全国人大法工委将在深入调研、总结经验的基础上，拟订违法行为矫治法草案。

　　据统计，到2007年，已经有420名全国人大代表提交议案，要求改革劳教制度。

　　2010年，全国人大常委会法工委副主任李飞表态，“违法行为教育矫治法已列入今年立法计划，立法速度会加快。劳教制度改革也已列入正在进行的司法改革。”

　　全国人大常委会公布的2010年立法工作计划显示，在4月份举行的常委会第14次会议上，委员长会议将提请审议违法行为教育矫治法。

　　和5年前的情形一样，4月份的常委会会议上，违法行为教育矫治法又一次失约。

　　全国人大代表迟夙生告诉记者，这一年，中央政法委、法工委还组织过一次座谈会，商讨这部法律草案的具体细节。迟夙生说，这次座谈会是保密的，没有对外公开。自从这次研讨会之后，就没有听到过这部法律草案的动静。

　　2011年全国两会前，有记者从全国人大获悉，法工委正在进行违法行为矫治法草案起草研究，有关部门正在进行劳动教养改革试点。

　　曾参与相关立法讨论的陈忠林告诉记者，据他观察，违法行为教育矫治法的立法进程目前基本处于停滞状态。

　　决定权归谁？

　　公安等部门负责管理劳动教养工作，司法部负责管理劳教场所和人员，分歧导致立法难

　　陈忠林说，对劳动教养进行改革，缩减其适用范围，已经成为共识。目前主要的分歧在于：矫治决定主要应由司法部门，还是公安部门来决定。这一分歧直接导致违法行为教育矫正法的“难产”。

　　按现行规定，各级政府设立的劳动教养管理委员会，由民政、公安、劳动部门的负责人组成，管理劳动教养工作。而司法部劳动教养管理局负责劳教场所的设置、布局，指导对劳动教养人员的管理、教育等。

　　陈忠林说，由于劳教委的常设机构设在公安机关，日常事务也由其处理，这导致了公安机关既是运动员，又是裁判员。但他认为，违法行为教育矫治法会设立相对独立于公安机关的决定程序。

　　陈忠林还透露，从之前的讨论看，劳教的适用范围可能会受到大幅缩减。不是屡教不改的，一般不会被强制教育。这意味着，一旦违法行为教育矫治法实施，将有90%的案件可被排除强制教育。

　　记者向全国人大常委会法工委求证获悉，虽然具有很强的行政强制和行政处罚色彩，违法行为教育矫治法的起草并不是由行政法室负责。

　　陈忠林推断，这也是违法行为教育矫治法难以迅速出台的一个原因。因为刑法室近年来还承担着刑法和刑事诉讼法的修改任务，这些工作显然更为艰巨和重大。

　　至今，十一届全国人大常委会还未公布2012年立法计划，在换届前，还有4次会议要开。按惯例，违法行为教育矫治法在本届人大任期内通过的可能性不大。

　　但是陈忠林依然抱有希望，因为立法机关经常会根据社会的需求作出改变。

　　在他看来，国家一直想着改，自从唐慧被劳教事件之后，民众的反应又很强烈。

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　　曾参加过草案修改的司法部司法研究所副所长王公义在2005年透露，违法行为矫治法将对中国现行的劳教制度进行深刻而全面的变革。虽然这一草案当年未被审议，但可从中看到立法指导思想：

　　“劳动教养”这一称呼将被“违法行为矫治”所取代，遍布全国的劳教所也将改名为“违法行为矫治所”。

　　立法指导思想、违法行为矫治的决定程序到社会管理方式都大变，决定程序更为严格，给被劳教人员申辩权，对决定不服可以申辩还可以到法院申诉，由法院来裁决是否应该劳教。

　　矫治时间最长不超过1年半，矫治场所都将没有铁窗、铁门，矫治对象周末可以回家，平时可以请假回家。