民诉法修正案通过 公益诉讼主体尚有修改空间

　　三次审议中均有争议，学者认为——

　　公益诉讼·申诉条件：“尚有修改空间”

　　“加强检察机关法律监督，是此次民诉法修改中学界普遍期待的，不过，公益诉讼主体未能包括检察机关，当事人申请检察监督有了前置条件，都给未来的修改留下了空间。”8月31日，中央财经大学法学院副教授、全国律协宪法与人权委员会秘书长李轩在接受记者专访时表示。

　　公益诉讼主体尚可探索

　　2009年11月，昆明市检察院在环境保护联动执法过程中，发现该市两家公司违法排污致使嵩明县大龙潭水质污染，使1500多名村民出现用水危机，还可能导致更大用水危机。2010年1月，该院向昆明市环保局发出《民事督促起诉决定书》，督促该局提起公益诉讼。2010年12月，此案开庭审理，昆明市检察院出具《支持起诉意见书》，并出庭支持诉讼。2011年1月，法院判决被告向“昆明市环境公益诉讼救济专项资金”支付人民币417万余元，并承担评估费。

　　环境公益诉讼，以及检察机关在其中的作用，在此轮民诉法修改中均被各方关注。草案一审稿明确规定，对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，有关机关、社会团体可以向法院提起诉讼。

　　“这里的‘有关机关’，我们认为一定包含了检察机关，是当然的有权提起公益诉讼的主体。”李轩表示，行政机关提起公益诉讼，反而可能与其职能冲突；检察机关作为法律监督机关，具有较高的法律地位和独立性，不易受到外界的干扰，代表社会公益提起公益诉讼更合适；不少国家都允许检察机关提起类似诉讼。

　　一审期间，全国人大常委会委员邹萍建议，应明确“检察机关有权提起公益诉讼”。全国人大常委会委员严以新建议修改本条为：“对损害社会公共利益的行为，检察机关与有关机关、社会团体可以作为共同诉讼人，向人民法院提出诉讼。”全国人大内务司法委员会委员戴玉忠则认为，如果政府人员有渎职行为，检察机关可以立案查处，不必作为原告起诉，如担任原告，可能对被告不公平。

　　中国政法大学建议，明确检察机关的公益诉讼主体资格；高检院、国家工商总局建议将“有关机关、社会团体”改为“检察机关、法律授权的行政机关和有关社会团体”。高检院还建议增加规定：“检察机关可以督促有关行政主管机关依法履行起诉职责。经督促未果，或者没有适格主体的，检察机关可以向人民法院提起诉讼。”

　　草案二审稿将该条款中“有关机关、社会团体”修改为“法律规定的机关和有关社会团体”。

　　“本来，我们期待的是更具体明确地将检察机关列为公益诉讼主体，没想到二审稿加上了‘法律规定的’限定。实际上，法律规定的机关，目前只有一个海洋环境保护法明确的海洋行政主管部门。”李轩说。

　　二审期间，多位常委会委员、代表提出意见。全国人大常委会委员南振中、严以新、金硕仁均认为，这样规定，主体不明确，缺乏可操作性，建议主体改为“检察机关与有关机关、社会团体”。南振中同时建议，赋予有关机关、检察机关优先起诉权，如未能在期限内起诉，社会团体、其他法人或者公民可自行起诉。

　　列席会议的全国人大代表王明雯建议将该条文修改为：有关行政机关、检察机关及有关社会团体、公民可以提起诉讼；公民可以要求有关机关或者检察院提起诉讼，如其30天内不提起公益诉讼，公民可以自行起诉。全国人大常委会委员李连宁提出，对公益诉讼主体的规定，可以在二审稿规定基础上，具体通过其他单行法予以明确。

　　三审稿将其修改为“法律规定的机关和有关社会团体”。三审期间，戴玉忠建议将“法律规定的机关”改为“政府主管部门”；列席会议的全国人大代表刘本之建议专门写一个章节，包括公共利益范围、诉讼原则、起诉主体、举证责任、审判程序、判决效益、执行制度等。

　　8月31日，表决稿对该条文再次作出修改，将主体改为“法律规定的机关和有关组织”。对此，全国人大法律委员会表示，至于哪些组织适宜提起公益诉讼，可以在制定相关法律时作出进一步明确规定，还可以在司法实践中逐步探索。

　　当事人提请检察监督有了条件

　　当事人既向法院申请再审，也向检察院申请抗诉怎么办？草案从一审稿起，便规定了“当事人申请再审检察建议或者抗诉的条件”。

　　一审稿第45条第一款规定，三种情况下，当事人可以向检察院申请再审检察建议或者抗诉：法院驳回再审申请的；人民法院逾期未对再审申请作出裁定的；再审判决、裁定有明显错误的。第二款规定，经检察院提出再审检察建议或者抗诉，法院再审的，当事人不得再向检察院申请再审检察建议或者抗诉。

　　“这为民事检察监督设定了一个前置程序，改变了当前再审民事案件的受理程序，也限制了当事人依法行使申诉权的渠道。”一审期间，全国人大常委会委员何晔晖、戴玉忠，全国人大代表贾春梅均提出，该条文的规定不利于保护当事人申诉权，也不利于检察机关进行监督，建议改为：当事人向检察院申请再审检察建议或者抗诉，检察院应当进行审查；法院已经受理再审申请的，检察院应中止审查；法院已经裁定再审的，检察院应终止审查。

　　全国人大常委会委员金硕仁不赞成该条中第二款，建议修改为“经检察院提出再审检察建议或者抗诉，人民法院再审后维持原判的，当事人不得再向检察院申请再审检察建议或者抗诉”。一审期间，有网友通过全国人大常委会官方网站提出，当事人向检察机关申请法律监督的权利不应该受到限制，建议删去本条规定或者删去第二款。

　　草案二审稿对第一款内容未作修改，但将第二款修改为“人民检察院对当事人的申请应当在3个月内进行审查，作出提出或者不予提出再审检察建议或者抗诉的决定。当事人不得再次向检察院申请再审检察建议或者抗诉。”

　　二审期间，何晔晖、金硕仁提出，新的规定依然限制公民申请再审的权利，不利于解决“申诉难”，也不利于检察机关行使监督权。何晔晖再次提出一审期间所提修改建议。

　　记者看到，三审稿、表决稿保留了二审稿的内容。

　　“对当事人而言，申请再审，和申请再审检察建议、抗诉，应该是并行不悖的两种特别救济途径。立法应该从保护诉权、依法纠错的角度，允许当事人同时享有两种申请权，可以作出选择。”李轩认为，修改决定的这一规定过于苛刻，会限制当事人抗诉申请权的实行，进而消减再审检察建议和抗诉的功能。(郑赫南)