沈阳城管执法理念创新：为不同阶层提供生存空间

　　沈阳城管创新执法理念

　　城市管理要为不同阶层提供生存空间

　　编者按：十年前，作为老工业基地，沈阳留给人们的印象是缺水少绿、污染严重、脏乱拥堵，还曾经被列入“世界十大污染城市”黑名单。十年后，沈阳街宽路净，山清水秀，绿树成阴。不但摘掉了“世界十大污染城市”的帽子，还获得了国家环保模范城市、森林城市、园林城市等称号，正在创建国家生态城市和环境建设样板城。

　　巨变的背后，有一支队伍发挥了重要作用。这支队伍是——沈阳城管。

　　沈阳城管为沈阳市打造了一个全新的城市环境，塑造了一支优秀的执法队伍，创建了一套科学的管理机制。

　　本报从今天起推出系列报道，从城管工作的理念创新、方式创新、机制创新、手段创新、执法队伍管理创新等五个方面展示沈阳市城市管理行政执法系统崭新的工作风貌。

　　“城管来了”、“城管打人了”……

　　曾几何时，城管执法领域暴力对抗事件全国范围内频发，一度将城管执法推到了舆论关注的风口浪尖。

　　行政执法如何从理念上创新，从根本上走出困境，成了全国各城市管理执法部门共同面临的课题。

　　在辽宁沈阳，市、区(县)两级行政执法系统给出了答案。他们用“以为民执法为本、以文明执法为魂、以规范执法为形”的执法理念，不但为沈阳打造了一个全新的城市环境，而且塑造了一支优秀的执法队伍，创建了一套科学的管理机制。

　　为民执法是本

　　当前，在全国范围内，有关城管执法的负面新闻仍会时常见诸报端。对此，有社会学专家分析认为：“改革开放和快速城镇化造成的诸多矛盾，最终传导到城市管理者身上，而城管执法人员配置不足、权责不匹配等客观因素严重制约了管理职能的行使，使其常常陷入尴尬窘境。”

　　那么，在政府要求和群众诉求之间，究竟有没有化解矛盾的有效方法？

　　沈阳市城市管理者给出了答案：想减少矛盾，首要就是以人为本、为民执法，把“服务”做到家。

　　沈阳市政府副秘书长、市城市管理行政执法局局长董文秋对此有着深刻的认识。她说：“一个成熟的城市，要为不同阶层提供生存空间。市容管理的对象多数是困难群体，政府应该负责任地为他们解决出路。另外，马路市场、占道经营之所以存在，也有便民的因素。执法也要考虑市民的需求，只有这样，才不会按下葫芦起来瓢。”

　　铁西区下岗职工多，特困户多，厅式市场经营管理费用较高，在马路上占道经营又影响市容环境。

　　为了解决这个问题，铁西行政执法分局加强“五屋”建设，引导书报、理发、蔬菜、修鞋等进屋经营，既方便群众，又解决了长期以来市容管理工作的“顽症”。

　　“拆除一处违建，还你一个花园”，“清除一块菜地，送你满园花香”。这是沈阳行政执法系统在拆除违建及清理侵占绿地过程中提出的口号。

　　言必信，行必果。

　　和平区南五马路260号院内的3栋楼房都是超过30年历史的老楼，小区内违建较多。执法队员登门入户、耐心劝导，拆除了十多处违建。

　　违法建筑拆除后，又出现了新的问题。由于出现了1200余平方米的空地，很多小区的一楼住户将自家窗外的空地“开发”出来，变成了自家菜园。

　　很多居民认为，种花种草和种菜没什么区别，反正都是绿色的。

　　执法队员一方面对居民反复劝说，一方面自掏腰包，为居民们种上300多株鲜花。居民们的思想工作终于做通了。

　　这就是在沈城广泛流传的“鲜花换大葱”的执法故事。

　　文明执法是魂

　　“什么也不说，上来就装车。”这曾是沈城老百姓对执法局成立之初某些工作场景的描述。在这一历史阶段，市民群众对城管执法人员的印象可想而知。

　　2004年之后，沈阳市行政执法局转变了执法理念，狠抓文明执法。在日常工作中严格做到“执法三在先”，即敬礼在先、示证在先、礼貌称呼在先。同时，在市容类执法工作中，对首次轻微违规的相对人不予处罚。

　　57岁的陆大爷是一位孤寡老人，平日以拾荒为生，在沈阳浑南新区一学校对面搭起了一个窝棚居住。不仅影响校园周边的市容环境，而且在窝棚引火做饭还存在很大的火灾隐患。

　　浑南新区行政执法分局十五大队大队长王立杰接到群众举报到达执法现场时，陆大爷正外出拾荒。王立杰并未采取将窝棚拆除的简单拆违方式，而是等老人回来后，详细了解其生活困难情况。

　　执法人员决定在帮助其解决实际困难和生活来源之后，再实施拆违执法。第二天，执法人员几经周折，为其联系了一份在建筑工地值夜班的工作，全局干部职工还纷纷拿出自己衣物、生活用品送给这位老人。陆大爷被执法人员的真情所深深打动，在执法人员的协助下拆除了窝棚。

　　在沈阳采访期间，还听到许多执法人员文明执法、柔性执法的故事。其中对聋哑人“写纸条执法”算是很经典的一个。

　　沈河区南塔鞋城城管执法队员肖华在南塔商圈段执勤。当他巡逻到中国鞋城门前时，发现人行道上有很多人围在一起，他立即上前了解情况。原来是一个贩卖工艺小刀、双节棍的小贩正做出各种表演姿势招徕顾客。人群之中他把双节棍舞得叮当响。

　　肖华与同事上前制止。小贩毫不理睬，并从腰包里掏出一个残疾证，执法人员一看，原来是聋哑人。小贩继续挥舞着自己的双节棍。由于该地段人流量大，小贩在人行道上非法贩卖不但影响了路人行走，还很有可能出现伤人事件。肖华拿出纸和笔，在纸上写到：“此处不允许摆摊的，你的行为违反了沈阳市城市市容管理条例的规定，请你立即离开这里。”执法人员还将《整改通知书》递到该聋哑人的面前。聋哑人看了后显得很激动，双节棍在空中乱舞。这时，执法人员又在纸上写到：“你可以到规定允许的地点去卖，这里不允许。”他看后犹豫了一下，但还是没有收拾东西走人的意思。执法人员再次掏出纸和笔第三次写到：“如果你生活有困难，我们帮你协调社区。”“如果你离开这里有困难，我们开车送你回家……”

　　一次、二次、三次……执法人员终于感动了这位聋哑人，他迅速收拾东西离开了。围观市民纷纷称赞执法人员的“柔性化执法”，文明且亲民。

　　规范执法是形

　　目前，沈阳市城市管理行政执法局全面行使城市规划、市容卫生、市政房产等14个方面51大类452项与城市管理有关的处罚权。同时在负责全市硬环境建设办公室、迎全运环境整治部、创建全国文明城市生活环境组等方面的组织协调工作，可谓肩挑多副重担。

　　如此多项处罚权，如何才能行使好？

　　沈阳市行政执法局进行了许多有益的尝试。他们以规范执法行为、完善管理制度为突破口，严格执行“罚缴分离”制度和岗前培训制度，全面推行服务承诺、首问负责、限时办结等工作制度，成立了案件审理委员会，重点案件、疑难案件要经委员集体研究决定处罚措施，并严格落实案件复核制度，以规范化的制度建设促进整个执法队伍的健康发展。

　　为进一步规范行政处罚自由裁量权，市行政执法局出台了行政处罚自由裁量权标准和适用规则，从源头上防止滥用和乱用行政处罚自由裁量权，努力营造公正、公平的执法环境。

　　同时，认真执行《行政执法过错责任追究制度》，对乱用职权，乱罚款，乱检查，不开据执法文书，罚没物品不入库的问题，坚决查处，追究责任。

　　“相对集中行政处罚权制度本身就是改革，代表了行政处罚体制改革的发展方向。”董文秋说，“我们要做的，就是用实际行动来证明这种实践的正确性，并尽快缩短这项改革的进程”。(文／图 记者 霍仕明 张国强)