专家详解反腐立法：离开法律制度反腐就是一纸空谈

　　反腐败最终要走法治化的道路,在十八大前后,已经成为了社会各界的共识。

　　此次中纪委部署反腐工作时强调,要“推进反腐倡廉法规制度建设”。就这一话题,记者请权威反腐专家进行了深入剖析。

　　许多地方都已经在积极运用法律制度来开展反腐工作,比如湖南,就对干部人事、工程建设、项目审批等领域设置若干用权行为“高压线”,有效防范廉政风险

　　尽管国家层面的反腐败法尚未出台,但许多地方都已经在积极运用法律制度来开展反腐工作。

　　近年来,湖南省在法治政府建设中推动制度反腐,取得了令人瞩目的成就。

　　根据2012反腐蓝皮书介绍,行政裁量权的滥用往往是造成腐败的重要根源。为此,湖南省于2009年专门制定了《规范行政裁量权办法》,这是我国第一部全面规范行政自由裁量权的省级政府规章。

　　如何有效监督党政正职一直是反腐倡廉的难点问题,也是社会关注的焦点问题。湖南省从理论和实践上进行了一系列探索,先后出台了《关于进一步加强对县市区党政正职监督的暂行办法》和《加强对市州和省直厅局级单位党政正职监督的暂行办法》,逐步建立了一整套对党政正职监督的创新性制度。

　　根据参与2012反腐蓝皮书写作的湖南省社会科学院的研究人员介绍,湖南省还在容易引发重大利益冲突的事项上加强制度约束。针对党政正职滥用权力主要集中在干部人事、工程建设、土地出让、矿产开发、项目审批、减免税费、融资贷款、提供补贴等方面的现实情况,设置若干用权行为“高压线”,有效防范廉政风险。比如,在工程建设方面,在全国率先制定《关于防止和遏制领导干部违反规定插手工程项目建设的暂行规定》,对插手工程项目建设的各种情形进行了界定,并提出了相应的处理办法。在经济工作中,规定不得个人擅自决定减免税收和土地出让金等有关规费,切实增强了对党政正职监督的针对性和实效性。

　　此外,湖南省在基层探索和实践的基础上,推行了党政正职向纪委全会公开述廉制度。其主要操作程序是:纪委每年确定一定比例的党政正职作为公开述廉对象,成立述廉评议工作组,广泛收集和听取各方面反映和意见,全面了解述廉对象廉洁方面的基本情况,在此基础上专题召开纪委全会,由述廉对象作述廉报告,评议工作组汇报所了解的情况,对述廉对象进行询问,纪委委员进行评议,最后是纪委委员对述廉对象按满意、基本满意、不满意无记名投票。

　　关于出台反腐败法的呼声越来越高。不少有识之士认为,反腐败斗争必须在法律的框架中进行,离开系统完备的法律制度,反腐败对策就是一纸空谈

　　据中央党校政法部教授林喆回忆,早在数年前,她就已经对反腐败立法的有关问题进行过讨论了,但至今这部法律依然没有出台。

　　近年来,关于出台反腐败法的呼声可谓是越来越高。

　　湖南商学院副院长王明高教授近年来一直在积极探索制度反腐的路径。作为国内知名的反腐学者,王明高在2003年、2006年、2008年和2010年受国际反腐败大会组委会的邀请,先后出席第十一、十二、十三届和第十四届世界反腐败大会。对于反腐败立法,王明高有许多观点和看法,记者通过电话与他取得了联系。

　　王明高认为,遏制贪污、贿赂犯罪,需要制定反腐败法。我国目前正处于体制转轨、社会转型的特定历史发展时期,消极腐败现象呈阶段性多发、高发的态势,反腐败的形势依然非常严峻。一方面,在党和政府的领导下,通过全社会的共同努力,反腐败工作取得了很大成绩,查处了一批大案要案,产生了很好的社会影响；另一方面,贪污贿赂犯罪依然猖獗,腐败现象仍相当严重,必须采取更为有效的措施,以遏制贪污、贿赂犯罪行为的高发态势。制定一部专门的反腐败法,不仅能使反腐工作有法可依,有章可循,而且通过系统、科学的法律规定,有效地预防和控制犯罪,使反腐工作能具有长期效应,形成以“打击”为基础,以“控制”为特征,以“预防”为重点的综合治理体系。

　　王明高还认为,惩治贪污、贿赂犯罪以及动员、鼓励人民群众参与反腐败工作,也需要制定反腐败法。

　　记者了解到,出于对反腐败法出台的期待,在十八大前后,关于反腐败法的出台出现了种种说法。一位受邀参加过新任中纪委书记王岐山的座谈会的专家甚至大胆的预言,“如果相关部门重视的话,三年也能搞出来”。

　　“反腐败斗争必须在法律的框架中进行,离开系统完备的法律制度,反腐败对策就是一纸空谈。综观我国目前相关法律,特别是刑法和其他单行法规虽有关于惩治贪污贿赂行为的条款,但存在着范围狭窄、体系不完整、与国际先进的反腐理论不合等内在的立法漏洞以及缺失独立的腐败案件诉讼程序、各反腐组织之间的协调性不足等外在运行机制的缺陷。内在立法上的漏洞成为腐败行为逃脱法律制裁的重要依据,也是导致腐败犯罪屡禁不止并有扩大趋势的重要原因；而外在运行机制上的缺陷导致腐败犯罪不能及时得以惩处,难以起到反腐制度的社会警示作用。”王明高说。

　　反腐败法内容应包括如金融实名制度、家庭财产申报制度、遗产税与赠与税制度、公民信用保障号码制度以及反腐败国际合作制度等一系列科学的反腐败制度

　　反腐败工作需要一部法律是毋庸置疑的,关于这部法律的诸多细节,业内专家也进行了探讨。

　　王明高认为,我国在反腐败的长期实践中,形成了许多行之有效的政策、措施、经验,有的虽然已经以法律形式确定下来,但较为分散,不便操作；有的则没有被上升为法律,致使一些好的措施、经验得不到充分运用,或者因为缺乏规范、制约而在实践中扭曲变形。比如:举报制度,“双规”、“两指”专案制度,指定管辖、请示报告制度,行贿区别对待制度等等。如果将这些措施和经验法律化、规范化,将给我国一些特殊反腐败措施提供法律依据。

　　去年年底,林喆发表了一篇文章,其中提到,反腐败法中应有这样的内容:关于公务人员接受礼品范围及其最高限额的规定,考虑到我国的国情,建议将接受礼品的最高限额规定为300元人民币。

　　之后,“300元”的说法在网络上掀起了一场不大不小的风波,许多网友认为,这是为腐败系上了松紧带,在当前这样一种“上有政策下有对策”的状况下,就应该对腐败实施“零容忍”。

　　林喆认为,这只是她个人对于反腐败法的一些看法。目前,由于种种原因,反腐败法一时间难以出台,但是可以有替代的方案。

　　“可以先考虑制定两部规范性文件,结合我国当前的反腐体制,也能在一定程度上发挥反腐败法的作用。”林喆说,这两部规范性文件的名称可以定为“国家公职人员行为道德典”和“国家公职人员腐败犯罪惩治条例”。

　　关于文件的落实也是十分重要的方面。“我们现在能管住干部的主要是两个规定,《党政领导干部收入申报规定》和《党政领导干部考核暂行规定》。但多年来,很少有贪官是通过这两部规定发现出来的。因此,在落实相关条例规定时,要增加审核、公示、考核、惩治等环节。”林喆说。

　　关于制定上述规范性文件的根据,林喆认为,对于“国家公职人员行为道德典”,可以将近年来出台的一批党规汇编成册,提升到道德层面对官员加以约束。对于“国家公职人员腐败犯罪惩治条例”,应该以近年来“两院”出台的司法解释为基础编写。

　　对于反腐败法本身应该如何制定,王明高也表达了自己的观点。

　　王明高认为,反腐败法应体现惩防并举、综合治理、从严惩处、慎重准确、特殊犯罪特殊处理等原则,并注重可操作性。反腐败法内容应包括如金融实名制度、家庭财产申报制度、遗产税与赠与税制度、公民信用保障号码制度以及反腐败国际合作制度等一系列科学的反腐败制度。这些制度的作用体现在:在实行公民信用保障号码制度的前提下,实行金融实名制和家庭财产申报制度,能够将个人收入与财产拥有更加透明化,起到“亮出钱袋子和家底子”的作用；征收遗产税与赠与税,可以淡化腐败动机,将部分灰色收入和非法所得转化为国家收入；反腐败国际合作制度则有利于解决贪官外逃所带来的问题。

　　“这些制度注意到了打击腐败犯罪的各个方面,因此,我们应当将这些科学、先进的反腐败制度都纳入到反腐败法的范畴之中,在这一我国反腐领域最具权威性立法的框架之内,将其融合为一整套相互配合、相互补充、共同作用的反腐败的系统措施与方法。”王明高说。(记者 杜晓)