专家谈深入推进中国反腐败斗争的有关构想

　　经过几十年的探索与实践，我国已建立起比较严密的反腐败制度体系，也取得了一定的反腐败成效。但毋庸讳言，我国的反腐败制度尚不够完善，甚至在某些方面还存在明显的漏洞与缺陷，以致反腐败工作掣肘较多，腐败犯罪没能得到有效遏制，腐败案件一直呈高发态势，广大人民群众对此反应强烈。为深入推进反腐败斗争，遏制腐败犯罪，促进廉政建设，笔者从实体与程序、制度与技术的有机结合上提出反腐败的若干构想，以求教于学界同仁。

　　一、增设不得假释、不得减刑的终身监禁刑

　　我国是世界上规定适用死刑的罪名最多的国家(达58个)，而近几十年来，减少乃至废除死刑已经成为世界刑罚发展的重要趋势。纵观世界各国，对包括贪污、贿赂在内的腐败犯罪，大多数国家均不再适用死刑。联合国《公民权利与政治权利国际公约》第6条第(二)项规定：“在未废除死刑的国家，判处死刑只能是作为对最严重罪行的惩罚。”

　　我国《刑法》规定对贪污贿赂犯罪可以判处死刑，在司法实践中也对不少腐败分子判处了死刑，但这一最严厉刑罚的适用并没有能够有效地遏制腐败犯罪的发生，腐败犯罪大有愈演愈烈之势。这说明死刑并不能有效地阻吓腐败犯罪，应当考虑采用其他更加有效的、能够使腐败分子长期遭受痛苦的刑罚方法，这种方法就是有些国家对严重犯罪所适用的不得假释、不得减刑的终身监禁。

　　二、设立统一、权威的反腐败机构

　　我国的反腐败工作具有机构众多的特点。具体表现在：查处腐败的机构既有党的纪律检查机关、行政系统的监察部门(合称纪检监察机关)，又有司法系统的检察机关；预防腐败的机构既有直属中央和省级监察部门的预防腐败局，又有各级检察机关设立的职务犯罪预防机构。由此不可避免地导致了力量分散、互相推诿和效率低下等问题。为此，应当对我国现有的反腐败资源进行有效整合，设立统一、权威的反腐败机构。例如，可以考虑借鉴我国香港特别行政区的做法，设置廉政署(与审计署并列，并与党的纪律检查机构合署办公)，统一负责腐败犯罪的教育、预防、查处工作，而检察机关则负责对腐败犯罪案件的审查起诉和对该类案件侦查、审判、执行的法律监督。总之，在应对日益猖獗的腐败犯罪上，我国的反腐败力量应当形成一个整体，握成一个“拳头”。只有反腐败机构的统一和权威，才能对腐败犯罪构成有力的威慑。

　　三、设立统一的举报机构和统一的举报电话、举报邮箱

　　与西方国家主要依靠新闻媒体获得腐败线索不同，我国的反腐败机构获取的腐败线索有80%左右来自群众举报。而由于各种原因，举报人遭受打击报复的情况非常严重(例如，2010年最高人民检察院的材料显示：向检察机关举报涉嫌犯罪的举报人中，约有70%不同程度地遭受打击报复或变相的打击报复)，这严重影响了群众举报的积极性，从而使腐败犯罪难以被发现并得到有效查处。为解决这一问题，除采取奖励举报等制度措施外，还应当强化相关的技术性措施。其中，很重要的一个技术性措施就是，参照公安机关设立“110报警电话”的经验，设立全国统一、全国联网的举报电话和举报信箱、邮箱。

　　具体做法是：一、在反腐败机构统一设置之前，改变目前各级纪检监察机关和检察机关均设立举报机构的办法，仅在中央、省(自治区、直辖市)和省(自治区)辖市三级设立一个反腐败举报中心；中心不设固定编制，而是由同级纪检监察机关和检察机关抽调人员组成。为了防止由于任职时间过长而导致产生惰性和关系网的问题，中心人员应当定期轮换。

　　二、三级举报中心均设置单一的举报电话(如全国市一级举报中心统一为160,中央举报中心为16000,各省、自治区、直辖市举报中心为160加上其代码01-30,)、举报信箱及邮箱，并对外统一公布，举报人对腐败分子进行举报可以向任何一级举报中心提出；举报人既可以电话举报，也可以信件、邮件举报。

　　三、各级举报中心接受举报后应当在10日内(重大、复杂的举报线索可以延长10日)进行审查，并按照管辖范围移送主管机关进行立案调查或侦查；对于主管机关的调查或侦查情况，举报中心应当进行跟踪、检查，如果发现主管机关或调查、侦查人员故意拖延调查、侦查或不当撤案的，举报中心有权发出督查通知；情节严重的，举报中心有权向主管机关的上级机关提出纪律处分的建议。

　　四、赋予反腐败机构以技术侦查执行权

　　按照2012年修订后的《刑事诉讼法》的规定，现行的反腐败机构之一——人民检察院对重大的贪污、贿赂犯罪案件拥有采取技术侦查措施的决定权，但在作出决定后需按照规定交有关机关执行。这对检察机关的权力虽然可以起到一定的制约作用，但权衡利弊，应当考虑赋予检察机关技术侦查的执行权。理由是：

　　第一，技术侦查措施的采取具有紧急性和高度的保密性。检察机关在立案后，当需要采取技术侦查措施的情形出现时，往往必须在较短的时间内履行批准手续并尽快予以执行，如果此时转交有关机关执行，则很容易因为增加环节或有关机关人手不足而贻误战机，进而对侦查工作造成影响。同时，交有关机关执行，还可能因为接触该秘密的人员增多而导致泄密情况的发生，从而难以保证技术侦查的成效。

　　第二，检察机关的侦查工作应当具有高效性。将检察机关采取技术侦查的决定交由有关机关执行，等于剥夺了检察机关配置先进仪器设备、拥有高技术手段的资格和不断提高侦查能力的条件，这势必使检察机关与贪污贿赂犯罪作斗争的能力难以得到真正提高。

　　第三，检察权(包括侦查权)的行使应当具有独立性。我国宪法和刑事诉讼法均规定，人民检察院依照法律规定独立行使检察权，不受行政机关、社会团体和个人的干涉。将检察机关采取技术侦查的决定交由有关机关执行，虽然一般不可能被明目张胆地拒绝执行，但有可能被不恰当地延误执行或不完整地执行，从而对检察机关技术侦查权的行使构成实质性的干涉或影响。当然，考虑到侦查资源的有限性，可以将技术侦查的执行权只授予地(市)级以上检察机关行使。

　　五、实行财产申报与晋升职务自愿报名制度

　　从许多国家的实践情况来看，财产申报制度对于反腐败具有举足轻重的作用，是一项具有终极价值的反腐败制度。这一制度的实施，不仅将使腐败分子的贪污、贿赂行为暴露在社会公众面前，无所遁形，而且其申报将成为贪腐的铁证，从而能够有力地揭露、证实和打击腐败犯罪。

　　对此，我国学术界进行了广泛而深入地探讨，已逐步达成共识，但对于财产申报制度如何建立和实施，无论学术界还是实务界，都存在不同的主张。归纳起来，大致有：第一，立即并全面推行这一制度，即所有国家公职人员都是财产申报的主体，都应当申报财产并予以公开；第二，实施财产申报制度并规定一个缓冲期如六个月至一年，在该期限内，只要公职人员将其全部贪腐所得上缴廉政账户，便无需再进行申报和公开，亦不再予以追究；第三，实行“新人新办法，老人老办法”，从财产申报制度实施之日起，拟晋升职务的公职人员必须申报财产，不主动、如实申报的一律不得晋升。

　　显然，上述第一种主张的实行将会遇到既得利益者的巨大阻力，第二种主张将会遇到民意的强烈反对，从而均难以推行，而第三种主张的实行不仅阻力较小，而且具有可行性。这是因为，在公开的职务晋升中，符合任职条件的公职人员不报名参加的，虽然不能就此认定其一定有贪腐行为，但起码表明其没有晋升职务和在更高职位上为人民服务的意愿，因此不予晋升是理所当然的；而希望获得晋升者必须具有良好的品行(包括公道、正派、廉洁等)，因此要求其申报财产具有天然的正当性和合理性。可以预见，按照这样一种路径实施财产申报制度，将不会遇到太大的阻力，至少可以使不廉洁的公职人员无话可说。

　　(谭世贵作者系浙江工商大学法学院院长、浙江省文化研究工程廉政课题组负责人)