专家解析凤凰古城涨价 当地政府涉嫌多重违法

　　凤凰古城门票涨价，备受关注。在各方议论和当地回应中，有经济发展的说辞，也有人情世故的道理，还有愤愤不平的抱怨，却鲜有法律分析。我认为，凤凰古城门票涨价，反映出的主要问题正是法律上问题，当地政府明显违反相关法律规定。

　　违法之一：将人们生产经营场所和生活居住场所悉数“卖出”并纳入景区收费范围。凤凰古城，一开始并不是一个风景名胜区，而是人们生产、生活区，后来政府将其划定为风景名胜区。迄今为止，这个风景名胜区首先还是当地群众生产、生活的地区，而不仅仅是一个风景名胜区。既然是人们生产、生活地区，那么当地人和外地人自然就享有相应的权利，即房屋等财产的所有权、使用权，进出自由权，人与人交流来往的权利，等等。这些权利，从根本上讲，是因为凤凰古城首先是人们生产、生活地区的缘故决定的。就像全国所有生产、生活区域一样，人们有生产、居住的权利，有行动自由，有来往交流的自由。任何机构和组织不能因此而收取任何费用。

　　凤凰古城全城收费，实际上就是只承认凤凰古城是风景名胜区，而完全否认了它同时也是人们生产、生活区的这个基本事实。也许有人会提出这样的疑问，说全城收费又不仅是凤凰古城，还有其他地方也一样实行全城收费。从法律上讲，无论有多少地方实行全城收费都是违法的。因为，宪法和法律赋予了生产、生活区的人们有上述权利和自由，而没有任何一部法律允许行政机关对此进行收费。

　　当初把凤凰古城悉数“卖出”并实行收费的做法，从一开始就是违法的。

　　违法之二：对进凤凰古城的人们查验身份证。居民身份证法规定，居民有权使用其身份证，但这是作为居民的一种法律权利，而不是义务。作为法律义务应当出示身份证的情形有：常住户口登记项目变更、兵役登记、婚姻登记、收养登记、申请办理出境手续，以及法律、行政法规规定需要用居民身份证证明身份的其他情形。另外，该法律还明确规定，人民警察在执行职务过程中，在法定情形之下，有权查验居民身份证。风景名胜景区的进出，不属于居民身份证法规定的法定情形，景区经营管理机构也不是人民警察执行职务，当然无权查验进出人员的身份证。如果景区经营管理机构查验身份证的做法推而广之，那就是对居民权利的公然侵犯。

　　违法之三：政府入股企业并坐地分红。《风景名胜区管理条例》作出多条规定：风景名胜区的门票收入和风景名胜资源有偿使用费，实行收支两条线管理。有偿使用费应当专门用于风景名胜资源的保护和管理，以及风景名胜区内财产的所有权人、使用权人损失的补偿。风景名胜区管理机构不得从事以营利为目的的经营活动，不得将规划、管理和监督等行政管理职能委托给企业或者个人行使。这些法律规定非常明确，政府只能在风景名胜区方面依法收取“资源有偿使用费”，而不能收取除此之外的任何其他费用。政府通过出卖资源使用权收取费用，该收费的对象是购买资源使用权的企业，企业再向公众收门票费。这个体制不仅在法律上非常明确，而且在实际上也非常重要。因为它涉及到政企分离这一大是大非原则，不容含糊。所以法律才会规定“有偿使用费实行收支两条线管理”。但是，凤凰古城涨价事件暴露出当地政府在经营企业中已有参股49%的事实，显然已违反《风景名胜区管理条例》，既运作涨价，又坐收涨价利益，政企不分，运动员与裁判员兼当，赤裸裸地违背法律规定和法治原则。 (杨小军 作者系国家行政学院法学教研室副主任、教授)