评论：以制度反腐败，预防重于惩治

　　惩治以往的腐败，其目的不是惩治本身，而是要建立把权力关在笼子里的制度。出台本次条例，说明广州市政府有着较强的政策敏感性和制度建设意识。反腐败工作的下一个重点，正应该是建立足以预防腐败的制度。即使是出于对公务员队伍和党政人才的保护，也必须要强调：制度反腐，首重预防。类似财产公开、惩治裸官、政务透明等举措，虽然一开始会让某些官员不舒服、不方便，但这是掌握公权力的必要代价。且如果此类制度执行到位，习惯起来是不难的。更重要的是，在制度执行公平到位的情况下，这些小小的不便却可以化解官员从政最大的风险——所谓限制权力，恰是保护权力者本身。

　　据日前《南方都市报》报道，《广州市廉洁城市建设条例(草案)》正向社会公开征集意见，这部条例草案规定了“裸官”不能提拔副处、瞒报财产不得提拔、政府需对外公开权力运行流程等，引发社会热议。

　　之所以要对广州市计划出台的条例给予较高评价，是因为本次条例草案没有像以往很多反腐败的规定那样，着重于纠正官员行为和提高思想道德水平，而是真正落实在制度反腐的层面。而只要制度的设计合理、执行力强，官员行为的规范是自然而然的结果。从这个角度出发，相比禁止“裸官”等容易吸引眼球的规定来说，其实官员财产申报和权力运行公开透明最值得关注。因为这两项制度不但涉及到官员具体行为的规范，更重要的是对传统的权力运行方式进行了重要的修正。从“以权力惩治腐败”升级为“以制度预防腐败”。

　　去年，广东省纪委组织省内专家进行了一次预防腐败制度建设的调研。这次刚刚完成的调研成果汇集在《广东省廉政风险防控的理论与实践》一书中，书中数据显示：广东省的腐败高发点分布非常有规律。举个例子，在2012年以前一段相当长的时间内，省内的腐败主要集中在6个领域，其违纪人数占全部违纪人数的比例为84.04%，违纪金额占比超过90.71%。更确切地说，在全省31个部门中，其中4个部门的违纪人员就占到全部违纪人员的49.9%，违纪金额占到64.8%。而在一些重点岗位、人员方面，也发现腐败的风险点的集中情况。

　　腐败高发点如此集中在某些部门、某些岗位，甚至有时连续几任领导都因贪腐落马，这就说明，腐败的发生其实主要不是人的道德水平问题，而确实是制度的漏洞。针对这些情况，真正重要的应对举措并不是接连不断地惩治，而是完善制度本身。也就是说，反腐败要注重规范官员行为，但更重要的则是规范权力运行的方式。

　　事实上，对财产申报、限制裸官等的呼声已持续多年。笔者在过去十年间每次参加广东省纪委组织的讨论会，基本上最后专家们的焦点都会集中在财产申报这些具体措施能不能出台。而此次由市级政府拟定相关条例，可谓“千呼万唤始出来”。而之所以在此时推出这一制度性反腐举措，也少不了借势从十八大以来不断升级的惩治腐败浪潮。同时，也切中了中国反腐败工作的一个要害：惩治以往的腐败，其目的不是惩治本身，而是要建立把权力关在笼子里的制度。出台本次条例，说明广州市政府有着较强的政策敏感性和制度建设意识。反腐败工作的下一个重点，正应该是建立足以预防腐败的制度。

　　当然，对违反纪律的官员的惩治也是一种预防，但不是最好的预防。即使是出于对公务员队伍和党政人才的保护，也必须要强调：制度反腐，首重预防。类似财产公开、惩治裸官、政务透明等举措，虽然一开始会让某些官员不舒服、不方便，但这是掌握公权力的必要代价。且如果此类制度执行到位，习惯起来是不难的。更重要的是，在制度执行公平到位的情况下，这些小小的不便却可以化解官员从政最大的风险——所谓限制权力，恰是保护权力者本身。

　　(作者为华南师大政治学教授 唐 昊)