香港救助制度:坚持无偿原则 照顾困难群体生存

　　香港特区社会救助制度体现了救助体系完整性基本特征，尤其是其侧重于受助人自身能力培养，形成“生存照顾”及“能力培养”双重目标，而专业、独立、高效的社会救济程序，确保了市民社会救助权获得及时有效的法律救济

　　近期，国务院常务会议讨论认为社会救助法草案存在较多不成熟之处，这标志着全国统一社会救助法出台仍有待时日，如何尽快完善社会救助立法，保障低收入家庭、贫困人群生活，成为全社会翘首以盼的事情。

　　香港特区政府历经几十年的发展，已经逐渐形成完善的社会救助制度。作为一项成熟的社会保障机制，尤其是在1997年回归之后，特区政府进一步完善了社会救助项目、申请程序以及救助标准，为保障香港中下层的基本生活水平乃至维护社会整体安定起到了关键作用。

　　健全多层次救助体系

　　1971年，香港政府从民间志愿机构手中接过提供现金援助的责任，正式推出“公共援助计划”，该计划后来演变为“社会保障综合援助计划”。历经几十年，香港特区政府不断修订自身的社会保障计划，完善救助项目、申请程序以及救助标准。作为一项针对最贫困或最需帮助的中下层民众特惠制度，香港社会救助坚持无偿性原则，明确了以失业、贫困等困难群体生存照顾为己任。

　　香港的无偿性社会救助项目主要包括五个部分，即社会保障综合援助计划(含两个附属计划)、公共福利金计划、暴力及执法伤亡赔偿计划、交通意外伤亡援助计划和紧急救济。例如，综合援助计划具有“全覆盖”之特点，符合法定条件贫困人群均可依法提出申请，该计划已构成香港社会安全网最外围的基础性“网底”，能够基本保障所有需求人士最低生存需要；公共福利金计划无偿提供特别伤残补助金和特别养老金；紧急救助具有临时救助的性质，以应对突发事件或紧急情况造成的暂时性生活困难。其他两个无偿性项目属于特殊性质的社会救助，是对一般性社会救助体系的重要补充。特区政府根据社会发展，适时修正、补充无偿性项目，保证了香港社会救助相对完整并切合社会发展形势所需。

　　香港特区把无偿性救助项目作为政府责任之理念，恪守政府服务理念。例如，政府为救助申请者提供了简明而易于操作程序，为方便申请人知晓相关信息，政府还制定了专门条例、行政手册、行政指引和行政细则，便于需求群体申请。此外，香港社会福利署官方网站提供了各个项目的专题界面，相关法律依据、申请流程、程序指引公开便民，体现出公共服务优良品质。

　　强调受助人“能力建设”

　　香港社会救助体系中强调受救助人的能力建设，是香港救助制度中的一大特色。这意味着，虽然上述综合援助计划具有“全覆盖”之特点，符合法定条件贫困人群均可依法提出申请，但对于处于工作年龄段内健康人士，必须接受重返社会的“能力建设”，其根本理论源于香港保守自由传统，从“能力建设”考虑，旨在减少福利社会发展过程中的“养懒汉”现象。

　　众所周知，在北欧的高福利国家中由于社会福利完备滋生了个人极强的依附心理，“养懒汉”现象普遍存在，这种现象在一定程度上严重削弱了社会成员的奋斗精神与社会发展动力。为强调个体的道德自足性和完善可能性，香港特区政府吸纳了受助力能力建设的目标，这一计划也与香港业已存在的、发达的“社区义工”较好地衔接，从而形成香港特区社会救助中特殊一环。

　　香港特区“能力建设”计划确立了“济贫”与“扶贫”双重目标，以在社会救助功能中体现“救”和“助”、“鱼”和“渔”之间的关系。具体来讲，“能力建设”项目主要反映在作为综援计划之附属计划的“自力更生支援计划”中。该计划在给付综合援助金的前提下，鼓励并协助15至59岁之间身体健康或工作绩效低于法定标准的人士进行能力训练，寻找全职工作，以便自力更生，将社会救助资源保留给更加需要的群体。该计划主要措施包括三方面，即积极就业援助计划、社区工作计划及申请综援时豁免计算收入，这一思路已经超出了单纯的“救助”范畴，具有社会补充教育和回馈性服务的性质。

　　专业、独立、高效的救济

　　所谓无救济即无权利，为保障救助人能够得到及时有效地救助，香港特区还专门设立专业高效的救济程序，再一次体现其法治传统优点。在制度设计上，香港特区专门设立了社会救助的司法审查机构，即社会保障上诉委员会，该委员会由主席、委员和秘书构成，其中主席和委员由特区行政长官委任非政府人员担任，负责裁判社会救济案件，秘书由社会福利署派员担任，负责文书工作。该机构的设置体现了专业独立的特点，以便满足社会救助权的司法救济需求。

　　具体来讲，申请人可以针对包括综援计划、公共福利金计划以及交通意外伤亡援助提出上诉请求。审理程序分为两个部分：首先是秘书初审，决定是否启动社会保障办事处的复检程序，这可以给予社会救助办理者一个自纠的机会，申请人可以针对新决定重新提起上诉或决定撤销原诉；其次是委员会的审理程序。委员会的裁决为终审裁决，申请人不得上诉。根据社会福利署对2008至2009年度案件审理结果的统计，全部328件上诉案件中有129件推翻了社会福利署的决定，这一点充分说明司法救济在保护申请人合法权益方面效果显著。

　　总之，香港社会救助政府主导的“生存照顾”传统共同支撑起了社会救助的完整体系，其中政府责任日益占据主导地位，反映了政府自觉地承担起公民社会权保障之宪法责任与道德责任。当然，在自由市场主导下的香港特区政府，在社会救助设计过程中，也面临着既要保证中下层群体的生存照顾，又不伤及社会个体发展积极性难题，毕竟保持和激发个人的自我完善与社会创造能力对于市场发展尤其重要，这时或许强调受助人能力建设成为其制度设计过程中一个不错的选择。(田飞龙 作者单位为北京大学法学院)