近日,香港特别行政区政府就填补立法会议席空缺而提出的替补方案进行公众咨询。此次替补方案的提出可谓“一波三折”。虽然反对派要求政府撤回有关方案,但是据目前观察,社会主流意见支持修例。政府若能做好咨询工作,进一步完善有关方案,修例并非不能达成。
提出修例的原因
立法会议员出现空缺时,根据法律规定要进行补选。此次政府提出修例是针对反对派(公民党和社民连)发起全港补选(即所谓五区“公投”)的。2010年1月25日,五位反对派立法会议员同时辞职,而后又参与补选,策动所谓“变相公投”。由于香港立法会共有五个选区,每一个选区都有一位立法会议员辞职,而按照《立法会修例》须进行补选,所以全港选民都可同时获得投票机会。此次选举,反对派以争取“尽快实现真普选、废除功能组别”为选举议题,指出只要选民投票给他们,即表示支持其议题。
社会普遍对反对派的行动并不支持。根据香港中文大学亚太研究所于2009年12月22日至30日进行的调查显示,有56.7%的被访者不赞成/非常不赞成反对派立法会议员辞职的做法,只有28.1%赞成/非常赞成。结果,2010年5月16日进行立法会补选,在建制派的杯葛下,投票率只有17.2%,是历届新低。而补选须耗资1.26亿元,不少市民都认为反对派的做法是浪费公共资金。
政府原方案的争议重点
2011年5月17日,港府公布了《填补立法会出缺议席的安排》建议,期望同年7月立法会休会前进行表决。建议的主要内容是立法会地区直选和新设区议会功能界别(该功能界别的代表由全港300多万选民选出)如在任期内出现空缺,会按上一次换届选举的结果定出人选作替补,人选为在上一次换届选举中,获得最大余数得票的候选人名单的首名未当选候选人。
该方案引起部分学者的质疑。其理由如下:一是香港实行比例代表制,该制度的原意是议席按各政团的得票比率作分配,以反映社会中的民意分布。政府的方案却是由获得最大余数得票的候选人名单的首名未当选候选人成为替补者,这意味出缺未必是同一政团的代表补上,削弱了议会议席分布反映社会中民意分布的程度。
二是政府指出该方案与德国、芬兰、波兰等国家的制度“类似”,但是事实上,这些国家的议席出缺是由同一政党名单下一名未当选者填补。政府又指澳洲塔斯马尼亚地方议会是在任何议席出缺下,重点考虑辞任议员所得的选票,以决定投票给辞任议员的选民心目中的第二选择,但是该议会的选举制度是让选民投票时选出第一选择、第二选择等。所以,政府的方案和说辞难免给人感到准备不足,思虑不周。
三是政府的方案是无论议员主动辞职,或死亡、病重、入狱等都适用,即是任何出缺原因,一概不进行补选。不少市民的确不满议员辞职,但是并不代表认同政府以“一刀切”的方式处理问题。
四是与以往一贯处理重大立法的做法有别,政府并没有就其建议展开公众咨询。这无疑引起不少重视立法程序公议的市民的不满。
面对学者的质疑,政府于6月28日作出让步,将原方案修改为空缺由出缺议员的同一名单候选人替补。综观当时形势,反对派极力反对政府修例,并尝试向市民解释其理由,但是一般市民并不理解政府方案的内容,尤其香港的立法会选举制度本身已较为复杂。
大律师公会先后发出四次声明
为了更容易说服市民反对政府修例,反对派集体退出审议政府方案的工作,引起舆论,并逐渐将矛头由内容转移至没有进行咨询的问题上。的确,政府并没有进行咨询,亦没有提出合理的理由解释。根据终极普选联盟委托香港中文大学亚太研究所于2011年6月28日至7月6日进行的调查显示:85.3%的被访者觉得政府有需要就替补机制建议进行咨询。可见,反对派击中要害,其批评得到不少市民的认同。
另外,香港大律师公会在短时间内先后发出四次声明,要求政府撤回有关方案。虽然一般市民并不理解政府方案的内容,但是香港大律师公会是享有较高声誉的专业团体,市民倾向相信其说法,这是舆论倒向批评政府的重要原因之一。
随着舆论倒向批评政府,部分建制派政团并不愿表态支持政府的方案,以免影响即将来临的区议会和立法会选举选情。由于在立法会欠缺足够票数支持政府的方案,所以政府于7月4日宣布押后立法程序,并进行为期两个月的公众咨询。
撤回方案或继续推动修例
反对派要求政府撤回有关方案,但是社会的主流意见却不是如此。有报章委托香港大学民意研究计划进行调查,结果显示有55.5%的被访者表示政府有需要立法阻止议员辞职以发起补选,只有33.7%认为无需要立法阻止。另外,就政府应如何处理填补立法会议席空缺的争议,只有22.3%的被访者认为立即撤回方案毋须再提,其余的支持政府尽快立法(20.8%)、作出没有预设立场的咨询(22.1%)或按现今修订建议作出咨询(25.2%)。可见,社会主流意见是支持政府继续就争议提出解决方案。
政府公布的《填补立法会议席空缺安排咨询文件》,提出了四个方案:第一个方案是限制辞职议员参加同届任期内任何补选。该方案只是针对辞职的议员,立法会出缺仍须进行补选。
第二个方案是空缺先由出缺议员的同一名单候选人替补,若该人不合资格或不愿意,则按序由第二位补上,如此类推。若同一名单的候选人未能补上,则由同届选举中获得最大余数得票的候选人名单的首名未当选候选人补上。该方案是任何情况下出缺都不进行补选。
第三个方案是与第二个方案相似,只是该方案仅适用于议员主动辞职的情况。因去世、病重、入狱等非自愿原因出缺,仍须进行补选。
第四个方案是空缺先由出缺议员的同一名单候选人替补,若同一名单的候选人不合资格或不愿意,则让议席在余下任期悬空。即是任何情况下出缺,都不进行补选。
修例并非不能达成
就以上四个方案,政府必须考虑如何平衡市民对其选举权是否被剥夺的关注以及社会要求政府就争议提出解决方案。自回归以来,立法会任何原因下出现空缺,都须进行补选,选民对此习以为常。若政府修例,“一刀切”地永久除去补选,部分选民会认为其选举权被剥夺,在民意上难以过关。
与此同时,社会主流意见是要求政府提出解决方案,政府须作响应。无论在什么情况下,反对派都会尝试挑战政府的修例,政府应站在民意的基础上继续谨慎应对。
受到舆论影响,社会对政府在咨询前提出的方案已形成负面观感,但是政府修例是得到社会支持。政府应加强与专业团体和学者的联络工作,积极交换意见,争取舆论的支持。同时,从多个管道向市民交代提出咨询文件的原因,以至各种方案的优劣。只要政府做好咨询工作,修例并非不能达成。
(陈振宁 作者系香港亚太国际关系学会研究员)
